朱建飞 袁程亮 （上海市崇明区横沙乡农业技术推广服务中心 201914）

浅谈如何促进横沙乡农业经营体制改革
——基于横沙乡“三统一分”调研结果

朱建飞 袁程亮 （上海市崇明区横沙乡农业技术推广服务中心 201914）

为促进横沙乡农业经营体制改革，从横沙乡农业经营体制的现状出发，剖析了现有农业经营体制存在的问题，深入分析了农业经营体制改革创新的可行性，提出了“三统一分”基本改革思路，最后从土地流转、基础设施建设、社会化服务、培育职业农民等四个方面提出了对策措施，以期保障横沙乡农业经营体制改革创新落到实处。

农业经营体制；现状；问题；对策；横沙乡

2013年，“中央一号”文件聚焦“创新农业生产经营体制”，明确指出“要创造良好的政策和法律环境，采取奖励、补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场”。2013年9月，上海市政府办公厅下发了《关于本市加快推进家庭农场发展的指导意见》（沪府办发[2013]51号），保证了中央政策的贯彻落实[1]。2014年11月，崇明区政府下发了《关于本区加快培育发展家庭农场的实施意见》（崇府办发[2014]39号），对本区发展家庭农场进行具体部署。2014年底，横沙乡以美丽乡村建设为契机，启动“创新农业经营体制”专题调研。笔者从横沙乡农业经营体制的现状出发，剖析了现有农业经营体制存在的问题，深入分析了农业经营体制改革创新的可行性，并提出了改革方案，最后结合横沙乡实际，提出了相应的对策与建议，以求改革方案实施落地。

1 横沙乡农业经营体制的现状与存在的问题

1.1 现 状

横沙乡总耕地面积为5 066.67 hm2，可安排种植面积为2 681 hm2，其中已流转的公益林面积为653.73 hm2、橘园面积为866.67 hm2、扣蟹养殖面积为568.93 hm2、水稻种植面积为400 hm2、小水果种植面积为100 hm2、小农经济作物种植面积为91.67 hm2（见图1）。

图1 横沙乡可安排种植面积分布（单位：hm2）

横沙乡现有农民专业合作社44家，其中水产养殖17家、果蔬种植14家、柑橘种植5家、粮食种植3家、园艺1家、苗木1家、玫瑰1家、农机服务1家、其他1家（见图2）。现有横沙籍种植大户21户，其余均为农户个体承包，分散经营。

图2 横沙乡现有农民专业合作社分布（单位：家）

1.2 存在的问题

横沙乡位于崇明东南部长江口，西邻长兴岛，北邻崇明岛，由于地理位置特殊、交通不便，长期以来形成了以农业和农村为主的经济和社会结构，经济支柱以农业种养为主，但传统的农业经营模式存在诸多问题，主要聚焦在“三低一高”（见图3）[2]。

图3 传统农业经营模式存在的问题

1.2.1 农业经营模式落后、种植效益低

横沙乡农业经营模式多数是分散经营，种植水稻、小麦、油菜等传统农作物，种植品种杂乱、规模小、产量低、种植效益低。农户普遍缺乏市场研判能力，一种农业模式或一个农业品种市场反应好，便蜂拥而上、盲目跟风，造成产业雷同，最终失去了市场竞争优势[3]。例如，近年来无花果市场反应较好，2009年横沙乡无花果种植面积仅1.33 hm2，2014年猛增至26.67 hm2。

1.2.2 农业布局不合理，发展水平低

目前横沙乡缺乏种植规划，农业布局不合理，导致农业基础设施利用率不合理。如扣蟹养殖中由于泵闸布点太远，

导致养殖户用水困难；而小农经济作物种植处，泵闸又浪费严重。同时，由于缺乏种植规划，横沙乡的农作物种植品种不是因地制宜进行合理的品种选择，而是按农户意愿随意更换，直接影响了农户的种植收益。此外，土地经营细碎化，造成土地利用率和产出率低。

1.2.3 农业经营主体职业化程度低

近年来，随着本地农民农业收入占比下降，本地农民兼业化耕种模式日益明显，“老人种地、妇女种地”现象十分普遍，季节化抛荒、随意抛荒现象也越来越多。横沙乡种植大户平均年龄为53.4岁，老龄化现象严重，随之带来的思维保守、技术落后等管理问题和农业经营主体断层、后继无人的问题日益凸显[4]。而外来承包户受土地承包期限的限制，普遍没有可持续生产的经营理念，短期掠夺式生产经营现象普遍，导致土地贫瘠、生态环境恶化等问题严重发生。

1.2.4 农村管理难度高

外来人口综合素质良莠不齐，社会治安管理难度大，随迁子女入学难、外来人口住房难、两违控制难等社会矛盾突出。在农业种养中，投入品使用以及废弃物处置不规范，导致农业面源污染严重；田间私拉电线、乱搭乱建，田风田貌差，致使环境治理困难。同时，由于乡村组织对土地使用缺乏主动权，在河道整治管理、林网建设、农田基础设施建设以及必要的景观建设等项目落实过程中困难重重[5]。

2 横沙乡农业经营体制改革创新的可行性分析及基本思路

面对横沙乡农业经营体制中“三低一高”的突出问题，农业经营体制改革创新迫在眉睫，通过深入分析改革横沙乡农业经营体制的可行性，并结合实际，提出了“三统一分”的改革思路。

2.1 可行性分析

2.1.1 完成了土地确权登记，为土地经营权流转提供了基础

2011年横沙乡作为试点，率先开展了土地确权登记工作，2014年底全部完成，明确了土地所有权、经营权、承包权，为土地经营权流转提供了基础。同时，全乡安排耕地面积2 681 hm2中的653.73 hm2由乡政府统一流转用作公益林地，土地流转基础扎实良好。

2.1.2 惠农政策多，为新型农业经营主体提供了保障

2013年“中央一号”文件首次提出“扶持联户经营、农业大户、家庭农场”，表明新型农业经营主体得到了政府认可。同时，《农民专业合作社法》、家庭农场登记备案制等，给新型农业经营主体提供了良好的法律保障。此外，横沙乡对农户提供了各种补贴，且确保惠农补贴落实到位，给新型农业经营主体提供了良好的物资保障[6]。

目前，横沙乡对农户的补贴政策主要分为现金补贴、实物补贴和保险补贴（见表1）。同时，为进一步调优横沙乡农业种植结构，加快本地特色农产品生产，打响横沙乡特色农产品品牌，乡政府从2012年起对特色农产品种植予以一定的补贴（见表2）。另外，横沙乡对购买农机设备进行了补贴，补贴最高额占农机售价的50%，不仅让更多的农户有了购买农机设备的能力，也让横沙乡农业机械化程度得到了提高。目前，横沙乡拥有大中型拖拉机36辆、联合收割机3辆、插秧机5辆、烘干机4台、柑橘选果打蜡一体机3台，农业机械化水平逐渐提高，大大提高了劳动生产率。

2.1.3 为农服务逐步完善，为适度规模经营提供了保障

横沙乡农业服务中心逐步开展统防统治工作，每月对水稻、柑橘等进行病虫害预测、预报，并根据病虫害发生情况，及时发放农药。农业粗加工逐步形成，如水稻烘干、碾米、真空包装，柑橘选果、打蜡等粗加工，有效延伸了农产品产前、产中、产后服务链。

2.2 改革创新的基本思路

2.2.1 统一土地流转

在扎实推进并完成农村土地承包经营权登记工作后，在土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的前提下，适时建立本村农户土地经营权集体流转平台，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，统一流转农村土地经营权[7]。

2.2.2 统一种植规划

合理的种植布局和种植结构是促进现代农业发展的必然要求。坚持种植品种相对连片、品种转换科学可行、长期作物少作调整、确保粮食最低保有量、新兴产业预留空间等原则，编制横沙乡农业发展规划，总体布局为“两区七景”（“两区”指沿海片林区和粮食生产区，“七景”指七个农林旅游景点），各村按照规划进行科学、合理的种养。

2.2.3 统一项目建设

落实农田基础设施项目建设，提高土地抗灾能力、提高单位面积产出、适应现代化农业生产和经营方式。乡、村两级积极与市、区农业部门沟通，争取更多的项目支持，努力提高农田基础设施水平。重点落实以柑橘为主要品种的经济果林“区域特色项目”，巩固“设施良田项目”，新增“露地设施菜田项目”和“农业旅游”等特色项目。

2.2.4 适度规模的分户经营

适度规模集中土地是现代农业发展的必然要求，家庭农场是农业经营体制的创新模式。各村在充分考虑劳动力、经

营品种、经营能力等因素的前提下，确定适宜的家庭农场经营规模[8]。一般情况下，粮食生产以10 hm2为宜、水果种植以3.33 hm2为宜、蔬菜种植以2 hm2为宜。

表1 横沙乡对农户的现金补贴、实物补贴和保险补贴标准

表2 横沙乡特色农产品种植补贴标准

3 促进横沙乡农业经营体制改革创新的对策措施

横沙乡“三统一分”基本思路是促进现代农业发展和推进农村改革发展的有益探索，是适应现阶段要求的农业经营体制创新手段。为保障“三统一分”工作的顺利推进，要抓住“土地流转、基础设施建设、社会化服务、培育职业农民”四要素，进一步推进农业经营体制改革。

3.1 完善土地流转机制

3.1.1 规范操作

在土地流转方式上，鼓励承包农户向村集体平台进行土地流转，村集体平台再按有关规定和条件向生产经营者公布租赁信息。在土地流转手续上，坚持承包农户自愿签署委托书、采用规范合同文本、土地流转服务中心鉴证和合同网上备案等规范手续和程序。在土地流转期限上，不超过2029年7月31日，土地租赁生产经营期限最长不超过5年，专业农民租赁生产经营期限仅为1年，期满经招投标可续合同；合同金额统一按照区政府公益林流转价（不含生态补偿金），每667 m2给予稻谷300 kg价格挂涨不挂跌，2014年每667 m2为930元。在收益分配上，每年年初清偿土地流转费。在监督管理上，实行乡职能部门监督指导、村委会协调负责的办法，确保各方利益得到保障。

3.1.2 落实扶持政策

为调动村级组织开展土地流转的积极性，乡政府安排专项资金对村级组织进行奖励，分为基础奖励和激励奖励。此外，为调动村民开展土地流转的积极性，建议有条件的村对老年农民自愿将承包地委托流转给村集体平台的，给予一定的养老金补贴，从而提高其参与土地流转的积极性。

3.2 加强农业基础设施建设

3.2.1 落实基础设施建设

进一步争取中央、市、区财政支持，完善良田的沟、路、渠等配套设施，以及水利排灌设施和生产辅助配套设施的建设，完善和健全农田水利灌溉条件，提升粮田防御干旱、水涝等自然风险的能力。

3.2.2 明确产权与维护职责

首先，明确产权归属，基础设施建成后归村集体所有，经营主体向村集体交纳设施使用费，村集体派高素质的专业人员进行管理，以提高设施的利用率，最大限度地服务经营主体；其次，明确维护职责，“小修家庭化，大修互助化”，明确基础设施在使用过程中的小修小补由经营主体自行负责、大修由村集体负责，资金从基础设施使用费中统一支出。

3.3 完善社会服务支持体系

功能安全、运行良好的社会化服务，可有效地把各种现代生产要素应用到农业经营之中，以利于不断提高农业物质技术装备水平，推进农业生产专业化、商品化[9]。

3.3.1 完善社会化生产服务

引导社会企业提供农业社会化服务，为经营主体提供种子、耕作、施肥、病虫害防治、农资供应、产品营销等环节的优质高效配套服务，逐步建立和完善产前、产中和产后服务体系，让经营主体感受到各类农业社会化服务的高效、便捷。

3.3.2 提供社会化流通服务

（1）积极拓展农产品销售渠道，加强农产品直销平台建设，开展农超对接、农企对接。同时，大力组织农业经营主体参加各类农产品展销活动。此外，帮助打造品牌农业，培育绿色农产品知名品牌，进一步提升市场竞争力。（2）建立健全农产品流通体系，加强农产品销售服务网络平台的建设，大力支持和鼓励推行定单生产或直接上门收购等农产品销售形式，加速农产品在销售环节的流通[10]。

3.4 提高农业经营主体的综合素质

农业经营体制的创新必然导致农业经营主体的变化，因此，对有文化、懂技术、会经营的职业农民，特别是青年职业农民的需求显得尤为迫切。

3.4.1 为提高农业经营主体的素质和能力，必须对农业经营主体进行科学、系统、全面的农业知识培训，加强其农业技术及管理水平。如横沙乡成立职业农民培训专门工作小组，负责全乡职业农民培训课程的调查研究、计划制定。同时，依托乡成校、乡社保中心、乡农技中心等开展各类农业技术培训活动，有计划地培育一批青年职业农民。

3.4.2 推行农业经营主体竞争上岗机制，只有考试合格的农民才有资格去经营家庭农场，享受政府的各项农业优惠政策，这就倒逼农民加强学习，提高自身素质。同时，加强对农业经营主体的监督考核，形成优胜劣汰的良性循环机制，促使其不断学习与自我提升。

[1] 王东荣,方志权,章黎东.上海家庭农场发展研究[J].科学发展,2011(4):54-58.

[2] 刘维佳,邱立春.基于DEA模型的家庭农场规模经营评价与分析[J].农业化研究,2009,31(12）:49-51.

[3] 顾海英.关于上海松江区发展家庭农场的思考[J],科学发展, 2013(12):56-62.

[4] 韩志华,郭晓慧,党秀,等.上海松江区家庭农场发展现状与对策[J].贵州农业科学,2014,42(4）:240-244.

[5] 罗燕,王青.基于小农户制现状探索家庭农场制及其规模[J].湖北农业科学,2012,51(6）:1281-1284.

[6] 刘慧芳.上海松江家庭农场建设绩效评估[D].杨凌:西北农林科技大学,2014.

[7] 曹茸,宋修伟.发展家庭农场：意义重大 难题待解[N].农民日报,2013-03-08.

[8] 陈劲松.2011 年中国农村经济形势分析与2012年展望[J].中国农村经济,2012(2）:4-11.

[9] 徐丽红.家庭农场激发农业生产潜能[N].中国财经报,2013 -03-02.

[10] 高强,刘同山,孔祥智.家庭农场的制度解析：特征、发生机制与效应[J].经济学家,2013(6）:48-56.

2016-02-28