李祥祥

(安徽建筑大学 学生处，安徽 合肥 230000)



我国环保社会组织的生态治理功能定位

李祥祥

(安徽建筑大学 学生处，安徽 合肥 230000)

近年来，我国环保社会组织数量逐渐增多，但相对于日益严峻的环境问题，力量仍显不足。原因在于国家和社会对于环保社会组织的生态治理功能认识和重视程度不够。为此，在理清政府与社会组织的关系、角色、功能定位的基础上，立足于现有的实践经验，从思想层面、实践层面、制度层面分析了环保社会组织在环境保护的宣传与教育、倡导绿色消费理念、参与环保的监督与制衡、化解矛盾与冲突、促进国家的立法与建制、推动落后地区的脱贫与治理等六个方面的功能，以期提高国家、社会与民众对环保社会组织发展与壮大的认同和支持。

社会组织；生态治理；功能

一、问题的提出

著名传媒人柴静的雾霾深度调查纪录片《穹顶之下》引爆社交媒体，再次将环境污染问题推向了舆论的风口浪尖，进入社会公众的视野。不管这部电视片将会给国民带来怎样的反思，但它折射出环境治理已经成为了当前国家治理的紧迫任务，而且与每一个社会个体息息相关。在解读党的十八届三中全会关于“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”时，我们必须清醒地认识到：生态环境治理作为国家治理的重要组成部分，事关全面深化改革总目标的实现和人民生活的幸福；建设生态文明，必须实现环境治理主体的多元化。[1]而《穹顶之下》的推出恰恰呼应了环境治理主体多元化的现实需求，从侧面反映了独立于政府和市场之外的第三方环保力量的崛起及其作用的发挥。事实上，在我国参与社会环境保护、生态文明建设中广泛存在着一支极为重要的力量，它就是环保社会组织(简称“环境NGO”或“环保NGO”)。

环保社会组织是指以环境保护与生态建设为主旨，不以营利为目的，独立于政府和企业之外，从事环境公益志愿服务的社会组织，具有公益性、志愿性、非营利性、服务性、生态性等特点。根据中华环保民间组织可持续发展年会公布的最新数据，截至2012年底，全国生态环境类社会团体已有6816个，生态环境类民办非企业单位1065个，环保民间组织共计7881个。民间环保社会组织的数量在过去5年间有了大幅增长，从2007年到2012年增长了38.8%。[2]由此可见，我国环保社会组织在数量上已经形成了相当的规模。但相对于我国现存的环境形势而言，力量仍显不足，主要原因在于各地有关政府部门和社会公众对环保社会组织的社会功能认识不清，造成环保社会组织的发展面临人员、资金、政策以及制度支持等障碍。基于此，本文拟在理析政府与环保社会组织关系的基础上，从思想层面、实践层面、制度层面对环保社会组织的生态功能进行梳理，以提高人们对环保社会组织社会功用的认知，进而提升环保组织的发展空间和实践绩效。

二、社会组织参与生态治理的理论阐释

生态环境治理属于公共治理的范畴，其公共性和非竞争性特征决定了私人部门或企业因无法获得相应的利润而不愿参与其中。而当前我国社会利益的分化和公共服务需求的日益多样超出了政府自我调适的范围，单靠政府力量孤军奋战，生态治理现代化很难实现。在此背景下，环保社会组织的公益性和非营利性特征迎合了生态环境治理的现实需求。但发挥环保社会组织在环境治理中的作用，又必然涉及政府与社会组织的关系问题，两者在环境治理中的角色、功能定位不清不仅会造成引文中提及的社会组织发展障碍，也会影响生态治理的绩效和生态文明目标的的实现。

对于政府与社会组织的关系的探讨，国内外学者争议很大，形成了不同的理论体系。代表性的理论有三种：冲突关系理论受福利国家理论的影响，极力倡导政府在社会治理中的作用，而反对社会组织的参与。互补关系理论认为，政府和市场的“失灵”都会使得民众的需求无法得到彻底满足，社会组织参与公共服务正是为了弥补这些“未得到满足的需求”。[3]合作关系理论主张政府和社会组织是合作伙伴关系，在社会治理中承担不同角色和分工，两者地位平等，政府筹资优势和社会组织社会服务优势的有利结合，可以更好地实现公共目标。[4]仔细分析发现，冲突关系理论没有摆脱西方社会传统“国家—社会”二元对立的思维框架，在今天已被社会组织与政府能够合作的普遍事实所抛弃；互补关系理论虽然超越了冲突理论的弊端，肯定了社会组织在公共服务中的作用，但它片面强调社会组织对政府的弥补作用，而未看到在政府妥善治理的领域，社会组织也可以参与，仍然将政府置于主体地位，社会组织于次要、派生的位置。而合作关系理论恰恰将社会组织置于与政府、市场同等地位，既看到政府和市场的失灵，也认识到社会组织的失灵(如慈善力不足等)，社会组织不只是对政府和市场的不足的弥补，也需要互相弥补实现合作共存。合作关系理论适应了现代治理理论和实践的要求，获得了国内外学者的普遍认可。我国的宏观政策层面也充分吸收了合作关系理论的精髓，无论是党的十八大提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，还是十八届三中全会明确用“社会治理”取代“社会管理”的提法，都意在强调政府与社会组织之间的合作伙伴关系，而政府向社会组织购买公共服务政策的推行更是对政府筹资优势和社会组织公共服务优势有机结合的实践应用。

政府和社会组织合作关系的理清也使得政府与环保社会组织在生态治理中角色和功能定位逐渐明确。政府和环保社会组织都是生态治理的主体力量，地位平等。基于政府调适能力的有限性，政府应更新观念，扮演好“掌舵人”角色，对环保社会组织建立信任，将无法管、管不了的生态治理事务交由环保社会组织承接，实行“政社分开”，激发社会组织活力。[5]而环保社会组织可以依靠自身优势扮演好“划桨人”角色，参与到环保治理的实践中，充分发挥生态治理功能。

三、环保社会组织在生态治理中的作用

(一)开展环境保护的宣传与教育，提高国民环保的自觉性

社会公众整体的环保意识和自觉性决定了生态环境治理的质量和成效。而当前，我国公民的文化水平和环保意识还比较低，造成乱砍乱伐、过度放牧、河流污染、生活垃圾乱堆乱放等不和谐现象突出，离建设和谐社会所要求的水平还有相当的差距。这决定了环保社会组织在开展环境保护过程中遇到的首要矛盾是环保社会组织力量的薄弱性与社会成员环保意识的普遍低程度的矛盾。解决这一矛盾，就需要环保社会组织立足于全社会成员环保意识的现实状况，必须把环境保护的宣传与教育作为首要和普遍开展的工作，把生态文化的构建作为一切活动的立足点。

近年来，环保社会组织对环境保护的宣传与教育内容丰富，形式多样。其中，现代科技和传播手段的创新为环保社会组织作用的发挥提供了平台。环保社会组织的做法如下：第一，将现代媒介与传统媒介有机结合。环保社会组织在过去主要通过发放宣传品、印刷宣传读物、张贴宣传海报等形式进行宣传教育，随着信息社会的到来，现代媒介在环保中发挥的作用越来越大，很多环保社会组织把网络作为主阵地，凭借其专业与技术优势，通过网站建设、资讯发布、摄影展览、影视制作、网络课堂等方式拓展环保教育的空间，打破了时间和地域的局限，实现了多视角、多维度、多平台的教育。第二，将思想宣传与实践教育统一起来。环保社会组织不仅通过媒介宣传，也通过举办讲座、召开研讨会、组织培训、建立教育基地、开展环保公益活动等渠道进行实践教育，克服有限的“微声音”，扩大自身的话语权和影响力。自然之友就是很好的例证，自然之友一方面通过出版书籍与杂志、网站建设与影视宣传将现代媒介与传统媒介有机结合，先后出版了《走向绿色文明》、《户外环境教育》、《长江之魂》、《为无告的大自然》等书籍，创办了《自然之友通讯》杂志，建立了自然之友的官方网站，制作了《地球宣言：自然之友——梁从诫》、《2013低碳家庭节能改造家户》等纪录片，2013年11月，自然之友微信公共账号正式运行，定期发送活动信息、会员故事、环境行动指南和自然文学作品。*内容来源于自然之友官网发布的信息(http://www.fon.org.cn/)，经作者根据需要梳理。另一方面，自然之友将环保宣传与环保行动结合起来。近年来，实施了“绿色希望行动”，成立“地区学习中心”，先后在云南、湖南、浙江、北京等地开展了大量公益活动。

(二)倡导绿色消费的理念与模式，发挥消费结果的公益性

当前，在环境保护宣传与教育中，最核心的是转变人们的消费理念。因为随着消费社会的到来，消费主义不断催生，人们在生活方式与消费方式上竞相攀比、挥霍纵欲、奢侈浪费等导致了生产和消费的无限扩大，造成严重的资源、环境、生态破坏。消费生态化成为现实的呼吁，消费生态化主要是指“人们在消费活动中要用生态学的观点和方法规范自己的思考与行动”。[6]它倡导适度消费与绿色消费的消费模式，所谓的绿色消费是指“从保护我们赖以生存的环境出发，以有利于我们的身体健康和环境保护为目的，主要是指消费者具备绿色、环保、节能的意识，对绿色产品有购买、消费的需求，是理智消费的一种，属于高层次消费行为。”[7]绿色消费模式包含了三层含义：一是消费者对绿色产品的需求，二是消费者消费理念的转变，三是消费行为追求理性。环保社会组织面对消费社会的到来，应积极参与和推动绿色消费，转变公众的消费理念。

近年来，环保社会组织在推动社会民众树立绿色消费理念与实践的过程中发挥了积极地引领作用。主要做法如下：第一，研发与推广绿色产品。环保社会组织可以利用自身的专业优势与企业合作研发节能环保产品、推广清洁能源、发展环保产业、开展绿色信贷，将污染“截流”在生产环节。第二，转变与更新消费者的理念。社会公众是产品的实际消费者，受习惯和观念的影响，很多消费者对绿色产品持排斥态度。环保社会组织通过向公众宣传“绿色、低碳、环保”的生活理念，培训节能产品的使用技巧和方法，引导公众反对厂家过度包装，促使消费者生活方式的转变和更新。第三，引导与示范消费的行为。消费社会的一个显著特征是消费者趋于消费的非理性，炫耀消费、奢侈消费、超前消费、一次性消费、攀比消费等消费心理盛行，消费过程产生大量的资源浪费、环境污染，其根源在于消费行为的失范，环保社会组织通过向消费者发出倡议、开辟绿色消费通道、启动绿色消费工程等形式引导消费者的消费行为向健康、绿色轨道发展；对购后行为积极引导，合理处置包装与用后品，倡导循环经济。例如，中环联绿色车友会和陕西省妈妈环保志愿者协会在绿色消费推广中发挥了示范作用。中环联绿色车友会是以“绿色、低碳、环保”为特色服务的车友组织，通过倡导使用车用节能产品和参加环保公益活动引导公众绿色出行。再如，陕西省妈妈环保志愿者协会自2006年以来相继启动了“节能减排走进社区家庭” “描绘身边绿色 倡导低碳生活”“换树1+1”家庭低碳行动等活动，为推动绿色消费、低碳生活发挥了重要作用。

(三)参与环境保护的监督与制衡，抵制污染行为的盲目性

环保社会组织参与环境治理不仅付诸于思想层面的建设，还致力于社会实践，参与对政府与企业的不良行为的监督与制衡是其利益诉求与公益表达的重要方式。长期以来，我国部分地方政府和企业存在或隐或显的联盟关系，其本质是利益关系。地方政府追求高GDP、形象政绩的病态心理和企业逐利的本性捆绑在一起，以牺牲环境为代价，谋求利益。加之我国公民权利意识淡薄，环保社会组织力量薄弱，造成了环境污染与破坏行为的产生，诸如雾霾等污染问题直接影响了公民生命健康和社会发展权利。这决定了环保社会组织参与环境保护的重要任务之一就是监督和制衡政府和企业的不良行为。

环境公共信托理论认为，对政府处置环境资源用途的行为进行监督和限制，是为了确保环境公共信托的公益目的的实现。[8]为了实现环境保护的公益诉求，在长期的实践探索中，环保社会组织在监督政府和企业行为过程中发挥出巨大作用。在对政府治理的监督层面，由于长期以来唯GDP是从的社会发展心态导致了很多地方政府片面追求经济增长，忽视了环境保护，一段时间甚至出现“先污染，后治理”的错误发展模式，导致当前环境污染、生态失衡的现象严重。环保社会组织先后依靠听证会、研讨会、游行示威等形式给政府施压，形成制约政府环境负面行为的有效机制，进而维护社会公众的公共权利。尽管环保社会组织面对强大政府权威自身力量仍然不足。但是，随着国家治理模式的转型，环保社会组织参与监督和制衡政府行为将获得更多政策和法律支持，充分释放监督潜力。在对市场行为的监督层面，改革开放以来，市场经济在我国取得快速发展，在促进生产力发展的同时，也带来了很多环境问题。十八届三中全会肯定了市场在社会资源配置中的决定性作用，但市场不是万能的，市场的自发性、盲目性、滞后性的特征决定了市场主体的行为需要监督。环保社会组织作为非政府组织长期深入基层考察、走访，能够容易发现企业的不良行为，实施有效监督。其基本策略是通过向环保部门反映、媒体曝光、舆论施压等形式让企业认识到自己行为的危害性，履行社会责任。以公众环境研究中心为例，公众环境研究中心截止2012年共收集环境质量、污染物排放、污染源等信息9.7万多条，2013年发布了雅戈尔、Uniqlo等多个品牌供应商的水污染问题，2015年与多家环保组织开展了PITI指数评估和蓝天路线图研究，2016年绘制和发布了首张土壤污染风险源地图，对污染企业实施了有效地监督，对各地政府和企业的行为进行施压，达到环境监督与制衡的目的。*案例采集来源于公众环境研究中心官网(http://www.ipe.org.cn/index.aspx)，经作者根据需要梳理。

(四)化解社会治理的矛盾与冲突，维护社会主体的权益性

环保社会组织之所以对政府和市场进行监督与制衡还在于政府和市场的失灵导致社会关系紧张，产生严重的人际矛盾。在现阶段，人际矛盾主要体现为公众与政府、企业的矛盾，政府和企业的不良行为导致环境污染和破坏，直接威胁到公众的健康权、生存权，甚至可能激化成冲突事件。虽然法律规定公民有权对政府和市场的错误行为提起公益诉讼，有关法律部门必须做出回应。而在现实中，公民的话语权往往是薄弱的，投诉无门、诉讼无果、反对无效的现象时有发生，严重损害了公民的权益。

环保社会组织作为政府、企业与公众之间的纽带，起着化解矛盾与冲突的作用。当前的主要做法有：第一，社会危机的预警。我国环保社会组织的草根性使得它具有良好的社会沟通、协调优势，能够最大程度地接近基层、接近群众，能够第一时间了解群众的利益诉求和不满情绪，及时将这些信息反馈给有关部门，同时把政府或企业的政策传达给公众，实现政府或企业和公众之间的有效互动，建立“公众——环保社会组织——政府或企业——环保社会组织——公众”的预警系统。第二，社会矛盾的化解。当社会危机出现时，一方面，环保社会组织通过组织受害者以游行、集会、法律援助等合法形式引起公众和媒体关注，给政府或企业施压，达到维护受害主体权益的目的。另一方面，环保社会组织以第三方身份参与政府或企业与公众的协调与沟通，以保护环境为目标，实现双方利益的最大化，化解矛盾或冲突。如污染受害者法律帮助中心截止到2012年已经接听了1.4万个热线电话，已完成近300个环境法律援助的实案，有效地为受害者提供法律援助。再如，2013年7月，绿色和平组织发布调查报告《神华鄂尔多斯煤制油项目超采地下水和违法排污调查》，报告显示，大型央企神华集团位于鄂尔多斯的煤制油项目与民争水，从2006年至今大量抽取毛乌素沙地腹地地下水资源，导致取水地鄂尔多斯浩勒报吉农牧区地下水位严重下降，造成严重生态退化与民生问题[10]；本土NGO自然之友及自然大学在污染受害者法律帮助中心、北京环助律师事务所的支持下联合提起公益诉讼，控告神华的煤制油项目涉及地下水开采和污水排放问题。在各方努力协调与施压下，2014年4月5日，神华向绿色和平出具《煤直接液化项目取水用水现状材料》，表示将逐步停止从鄂尔多斯浩勒报吉农牧区抽取地下水。[9]

(五)促成环境保护的立法与建制，弥补机制缺失的滞后性

环保社会组织对政府和市场的监督与制衡、对社会公众权利的维护离不开法律的支撑与保护。虽然建国以来，我国在环境资源保护法律建制方面取得可喜的成绩，出台了《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》等一系列环境保护的法律法规。但受现实情况的复杂性和社会发展的变化性制约，社会上仍然存在很多钻法律空子、无视法律存在的现象，侵权行为、污染行为等屡见不鲜，新问题、新情况的出现使得我国环境保护方面的法律体系有待完善。

环境社会组织参与社会环境治理的大量实践为法律的完善提供了现实土壤，环保社会组织可以为完善环保法律建言献策。环境公共财产理论认为，环境污染的根源或环境质量之所以恶化是由于人们所使用的环境资源所有权和使用权不够严密和周全而导致的。在我国，一方面，生态环境资源的公共性容易导致产权模糊、责权利关系不明确、分配不均等问题，发生类似“公地悲剧”的现象，导致资产流失和资源浪费；另一方面，信息不对称问题和政府权力的滥用会导致低效率、寻租等问题。环保社会组织作为公众利益的“代言人”，在迅速捕捉到现阶段环境矛盾、法律空白的同时，积极建言献策，利用制度性渠道参与政府决策过程，发挥自身亲民的信息优势，弥补政府环境保护立法的不足，保护环境主体的环境权。除此之外，环保社会组织还积极参与国际社会关于环保法律制度的交流，借鉴和汲取国外立法研究层面的有益经验。以污染受害者法律帮助中心为例，污染受害者法律帮助中心自1998年成立以来，在环境保护立法和研究方面做出了巨大贡献，相继与日本环境会议等单位合作分别在北京市、日本熊本县和上海市召开了三届环境纠纷处理中日国际研讨会；先后赴柬埔寨介绍中国环境法治经验，促进了环境法实施方面的国际和国内交流，完善了中国环境立法。在进行学术交流的同时，中心还承担了国家和地方的多项研究课题，其中包括《环境影响评价法》、《清洁生产法》、《转基因生物安全法》、《消耗臭氧层物质管理条例》、《循环经济法》等法律、法规和规章的起草，推动了一些新的环境法律制度的建立。

(六)推动落后地区的脱贫与治理，增强生态建设的协调性

社会发展的区域差异、城乡失衡也是造成环境问题的原因之一。改革开放后，我国东部沿海地区的区位优势和交通优势被充分发挥出来，加上政府政策的补给，沿海经济快速发展；中西部地区和农村地区由于地理位置、交通状况等的限制，发展缓慢，带来了一系列诸如贫富差距拉大、环境资源破坏、社会矛盾激化等社会问题。总体而言，我国经济发展地区收入差距、城乡收入差距明显(见表1)；居民收入基尼系数连续十年超过国际警戒线，国民收入差距悬殊较大(见表2)。在社会发展过程中，环境与贫困是相辅相成的，贫困容易导致环境破坏，环境恶化也会加剧贫困。地区差距、城乡差距、国民收入差距逐渐拉大，带来的直接后果是加剧人与自然的矛盾，落后地区为了自身发展必然造成对资源的掠夺，传统的生产方式和生活方式加剧贫困的同时也造成了资源的浪费和环境的污染。面对这一现实困境，环保社会组织作为社会自我治理的主体，在推动落后地区的脱贫与生态建设方面，发挥了主体性作用。

表1 东、中、西部及东北地区国民经济与社会发展主要指标(截止2014年)[10]

表2 2006年-2015年我国基尼系数一览[11][12]

四、环保社会组织的实践

环保社会组织将扶贫开发与环境自治有机结合，实现良性互动，其在新型农业模式推广、区域特色产业发展等方面成绩显著。

(一)新型农业发展模式的引进与实践

环保社会组织结合国家发展战略和政策倾斜，围绕落后地区生产与生活实际，对农户进行现代农业技术的培训与指导，发展无公害生态农业，有条件的地区可以尝试“土地流转”制度，实现机械化生产、规模化经营；减少化学肥料的使用，提倡农家肥；建设沼气池、安装太阳能设备，减少对薪材的依赖；实行退耕还林、沙漠育苗、滴灌工程，保护地区周围的生态环境。陕西省妈妈环保志愿者协会就是典型事例，2006年始，妈妈环保从关注农村环境保护，拓展到农业生产。针对陕西严重干旱缺水，协会相继在陕北、陕南、关中8个县区的10个村庄建设安全饮水工程3处(包括埝沟村58个大型环保节能人饮集雨窖)；建设果园集雨窖400口、沙漠大棚蔬菜(育苗)、旱塬果区节水滴灌工程7处，集雨灌溉和节水滴灌1750亩，实现生产灌溉节水75%，923户、3152人受益。[13]

(二)充分发挥地区的资源与环境优势

环保社会组织帮助农民调整农业结构，因地制宜地发展特色产业与特色农牧渔业；引进企业与地区部门合作，引导地区部门发挥区位优势，发展传统手工业和旅游业，创建一批农业生态示范区、园林区、休闲观光区、节假日旅游胜地等；成立地区环境监管自治组织，对生态环境与生态资源进行监督，实现了将发展农业生产、增进农民收入与保护生态环境有机结合，为美丽农村梦、地区梦、中国梦的实现创造了条件。

[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16(01).

[2] 沈慧.我国已有近8000个环保民间组织[EB/OL]. http://www.cenews.com.cn/xwzx2013/hjyw/201312/t20131209_752925.html.

[3] WEISBROD，BURTON A.TowardaTheoryoftheVoluntaryNonprofitSectorinThreeSectorEconomy[M]//E PHELPS. Altruism Morality and Economic Theory. New York: Russell Sage Foundation，1974:171-195.

[4] (美)莱斯特·M．萨拉蒙．公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].田凯，译．北京：商务印书馆，2008：109.

[5] 李迎生.探索社会工作介入社会治理创新的有效路径[J].社会工作与管理，2014(1)．

[6] 高文武，关胜侠.消费主义与消费生态化[M].武汉：武汉大学出版社,2011：118.

[7] 邱亚明.中国绿色消费的困境与路径选择[J].人民论坛，2014(2).

[8] 张颖.美国环境公共信托理论及环境公益保护机制对我国的启示[J].政治与法律，2011(6).

[9] Chris Luo.神华煤化工决定将逐步停止抽取鄂尔多斯地下水[EB/OL].https://www.greenpeace.org.cn/shenhua-drop-of-coal-water-plan/.

[10] 中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2015[OL]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm.

[11] 杨文彦.国家统计局首次公布2003至2012年中国基尼系数[EB/OL]. http://politics.people.com.cn/n/2013/0118/c1001-20253603.html.

[12] 国家统计局.2015年国民经济运行稳中有进、稳中有好[EB/OL]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201601/t20160119_1306083.html

[13] 陕西省妈妈志愿者协会.周家村果园节水灌溉工程成为黄土高原沟壑区节水灌溉示范[EB/OL]. http://www.sxmmhb.org.cn/index.asp.

(责任编辑：李潇雨)

Ecological Function Of Chinese Environmental Social Organizations on Practical Experience

LI Xiang-xiang

(Students Affairs Division, Anhui Jianzhu University, Hefei 230000,China)

In recent years, the number of Chinese environmental social organizations is increasing, they play an important role in environmental protection and ecological construction. From the ideological, institutional and practical levels, we analyze the six following functions: environmental publicity and education, supervision and balance, legislative and organization, to resolve the contradictions and conflicts, to advocate green consumption,to promote poverty reduction and governance.It is expected that more recognition and support can be achieved from nation,society and people.

social organizations; ecological governance; function

2016-08-15

李祥祥，男，安徽建筑大学学生处助教。

D638；C916

A

1008-2603(2016)05-0037-06