王火根，李 超

(江西农业大学 经济管理学院，江西 南昌 330045)



国内太阳能产业政策工具优化研究

王火根，李 超

(江西农业大学 经济管理学院，江西 南昌 330045)

太阳能的开发与利用是未来能源发展的趋势，但完全依靠市场机制很难克服产业发展中的所有问题，所以需要国家在财政税收等方面给予政策扶持。本文从强制性、自愿性和混合性三类政策工具视角分析美国、德国、日本和中国的太阳能产业政策，剖析国内太阳能产业发展面临的主要问题，并提出完善国内太阳能产业发展的对策建议。

太阳能；政策工具；产业政策

能源是国民经济发展和居民生活中不可或缺的物质，2014年我国能源消费总量为426000.00万吨标准煤，能源生产总量为360000.00万吨标准煤，能源供求矛盾突出(国家统计局，2015)。与此同时，由于大量化石能源的消耗，所产生的有害物质和温室气体，严重影响环境和生态。2015年世界气候大会上中国承诺“到2030年非化石能源占一次能源消费比例达到20%左右”，为兑现这份承诺，改变我国的能源消费结构，大力推广和使用清洁能源将是摆在中国面前的必然选择。

太阳能作为清洁能源的典型代表，得到了世界各国的普遍青睐和关注。为发展我国太阳能产业，早在1995年相关部门就颁布了《新能源和可再生能源发展纲要(1995-2010)》规划了太阳能产业发展的目标。此后在数次国家“五年规划”中更提出了发展清洁能源的具体要求。

但是，与全球太阳能强国相比较，我国太阳能产业发展还有很大差距，根本原因在于对太阳能产业的政策工具运用不足。[1]基于此，本文通过分析和比较国内外太阳能政策工具运用现状，指出我国太阳能产业政策工具运用中出现的问题，并提出完善的对策建议。

一、政策工具优化的原理分析

太阳能的开发与利用具有正外部性，所产生的效益归全社会共享，按照经济学家庇古的观点，为达到资源配置帕累托最优状态，通过外部成本补偿或者内部化外部收益的方式，政府可以对目标受众采取税收优惠、财政补贴等方式降低太阳能生产和消费成本，引导大众的消费行为，实现社会福利最大化。[2]因此，解决太阳能产业的正外部性已经成为实现其政策目标的核心问题，[3]而政策目标的实现则又必须依靠政策工具这一手段。

按照不同的标准，政策工具可以有不同的分类。根据政策目标的不同，政策工具分为劝导型工具、命令型工具、能力建设型工具和制度变迁工具4类；根据政策对目标受众行为的影响效果，政策工具分为经济工具、信息工具、物理工具和行政工具4类。这些政策工具分类标准虽然各异，各有侧重，但彼此并不矛盾，并尽量涵盖所有政策内容。本文根据政府的强制性程度，借鉴加拿大学者M.Ramesh和Michael Howlett(1995)的研究成果，把政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具3类。[4]

二、国外太阳能产业政策分析

(一)强制性工具

强制性工具是指政府凭借自身的行政力量，强制使目标受众执行的工具类型，主要包括立法机关颁布的法律，行政机关出台的法规以及强制性政策等。[5]这类政策工具以国家的强制性为基础，明确了对太阳能开发和利用的基本原则、指导方针和建议。

1.法律法规

美国、德国和日本为了发展太阳能产业，从上个世纪起，先后颁布了多部法律法规，形成了一个相对完整的法律法规体系，为太阳能产业发展提供了强有力保障。美国在1978年颁布的《1978年国家能源法案》，确立了太阳能和可再生能源发展基地，实施住宅节能计划，并对太阳能进行低息贷款。此后在1980年、1992年和2005年对原有《国家能源法案》进行了修订，逐步完善了对太阳能产业的扶持政策。2009年出台的《新能源政策》，则在财政刺激、奖励津贴等方面推动太阳能产业发展作出了规定。[6]

德国于1990年颁布《电力输送法》规定投资可再生能源领域的企业可以获得最高相当于投资成本75%的贷款利率优惠。[7]1991年颁布的《电力供应法》通过了“全部收购”、“强制入网”和“规定电价”三项原则，解决了可再生能源入网问题。此后于2000年颁布的《可再生能源优先法》强制要求电网运营商对光伏电力优先购买。

1997年日本颁布的《关于促进新能源利用的特别措施法》对太阳能开发利用制定指导意见和基本原则；同年颁布的《日本电力事业者新能源利用特别措施法》则明确了对光伏电力的利用目标。

2.强制性政策

强制性政策作为强制性工具的重要组成部分，主要包括光伏上网电价政策和配额制。其中光伏上网电价政策(FIT)要求电力公司收购企业或者居民利用光伏发电的多余电力，以抵消企业或者居民从电力公司所购买的电力数，此项政策最早在德国开始实行，后被许多国家所借鉴。配额制要求电力公司必须向市场提供一定比例或者数量的光伏电力，否则将会受到处罚。

(二)自愿性工具

自愿性工具是指目标受众基于情感上的满足和自身利益的考虑，在自愿的基础上采取行动完成预期目标的政策工具，主要包括政府的推广计划。这类政策工具完全依靠政策环境的引导和目标受众的自愿选择，缺乏有力的约束机制，政策效果难以保证。

1.推广计划

为推广光伏电力并网，美国从上个世纪八十年起就开始实施“PVUSA计划”，[8]在此基础上，1997年通过的“百万太阳能屋顶计划”，使2010年美国太阳能累计安装容量达3025MW，减少CO2排放3510kt,增加就业人数1.75万人，获得良好的效果。2008年次贷危机之后，为刺激能源行业发展，美国能源部于2009年3月推出价值32亿美元的“节能和环保专项拨款计划”，规定由联邦政府资助各地方实施节能环保计划，推广可再生能源。此后能源部在2011年又分别推出“SUNSHOT”计划和“SUNPATH”计划，为降低太阳能发电成本和太阳能企业资金支持作出了努力。[9]

表1 美国“百万太阳能屋顶计划”实施规划

数据来源：中国太阳能产业发展政策现状、问题与对策

1991年德国为鼓励居民安装太阳能设备实施“1000光伏屋顶计划”，对住户进行直接的补贴。[10]1998年德国进一步推出了“十万太阳能屋顶计划”，计划预计在六年时间内对十万户家庭安装太阳能设备。[11]

1974年起日本为推广太阳能利用和技术研发，先后实施了“阳光计划”和“月光计划”。为鼓励居民采用太阳能设备，1993年在前两项计划的基础上，联合“地球环境技术开发计划”实施了“新阳光计划”。

(三)混合性工具

混合性工具是指在最终决定权归私人部门的前提下，同时参与到政府部门的决策当中去的政策工具，主要包括以下内容。

1.电价政策

电价政策是指政府通过对电价进行调节的方式，对电力公司和用户进行补贴的政策措施。具体细分包括以下几种：固定电价政策通过对光伏电力价格的规定，保护太阳能公司的利益；溢价电价政策则是政府针对新能源公司上网竞价额外所进行的补贴；绿色电价政策，为政府鼓励使用光伏电力，对高于常规电力的光伏电力实行电价优惠和补贴；净电表制度则通过对使用太阳能设备的住户安装双向电流表，实现太阳能设备和电网昼夜交替供电来降低电价。

2.税收优惠

2005年美国《能源政策法案》针对个人节能的优惠方案，居民选用节能产品可享受500美元的抵免。[12]德国对企业采用光伏系统在增值税上进行17%的税收减免，投资太阳能的企业在投资额度上实行12.5-27.5%的税收抵免。[13]

3.信贷优惠

2008年美国联邦政府提供60亿美元专项资金用于信贷担保，银行业提供600亿美元对太阳能产业进行贷款。此外，针对不同主体采取有差别的信贷优惠，对中小太阳能公司贷款额度为投资总额的50%，商业投资贷款则为75%。[14]

4.财政补贴

美国对商业建筑安装太阳能发电设备，给予30%购买补贴，对符合规定节能标准的企业新建筑按每平方英尺1.8美元补助。[15]日本对太阳能技术试验，按安装成本50%进行补贴，对使用太阳能光伏系统的家庭，每千瓦补贴7万日元。[9]

综合美国、德国和日本太阳能产业政策，从内容上来看主要分为法律法规、强制性政策、推广计划、税收优惠、信贷优惠和财政补贴六个部分。其中法律法规和强制性政策为太阳能产业政策的执行提供强有力保障；推广计划的实行是希望产生“以点带面”的模范效益，推动规模化发展；税收优惠、信贷优惠和财政补贴则有效降低企业的生产和经营成本。

三、我国太阳能产业政策运用现状

(一)强制性工具

强制性工具除了立法机关颁布的法律、行政机关出台的法规等之外，我国还从国家层面描绘了太阳能产业未来一段时间内的发展蓝图，制定了综合规划。

1.综合规划

从上个世纪开始，中央和地方政府在对太阳能产业的综合规划上出台了一系列文件，逐步形成中央总体把握，地方政府根据各地实际情况具体细化的特点。从上个世纪起相继颁布了《电力工业科学技术发展规划》、《资源节约与资源综合利用“十五”规划》等文件，将包括太阳能在内的新能源作为重要的发展目标。[8]在原有规划的基础之上，为对太阳能产业作出具体的指导，21世纪相关部门又相继实施了《新能源和可再生能源产业发展“十五”规划》、《可再生能源发展“十一五”规划的通知》等。

2.法律法规

为鼓励太阳能开发与利用，1997年颁布的《中华人民共和国节约能源法》明确要求支持发展太阳能、风能等新能源；为进一步确立太阳能在整个国家建设中的地位，2009年修订的《中华人民共和国可再生能源法》规定将可再生能源的开发利用作为优先领域。[16]

(二)自愿性工具

我国太阳能产业政策中自愿性工具除了包括太阳能计划之外，还充分发挥媒体的宣传力量，这对提高大众认识，倡导绿色环保的消费行为有重要作用。

1.太阳能计划

2009年财政部联合多个部门在我国全面开展“金太阳示范工程”和“太阳能屋顶计划”，推进我国太阳能技术的进步和太阳能规模化发展。[17]

2.媒体宣传

充分发挥媒体宣传的作用，一方面，可以增进消费者对太阳能的了解和认识；另一方面，太阳能企业借助媒体平台不但可以扩大企业影响力，还能够针对假冒伪劣太阳能产品进行揭露和打击，净化市场环境。

(三)混合性工具

为了更好的配合中央政府对太阳能产业的总体规划，在混合性工具方面我国各地方政府在结合本地区特色的基础上，相继颁布和采取了一些政策措施，使太阳能产业政策真正能够“落地”，更具有效性。

1.财政补贴

除了在综合规划、法律法规、太阳能计划、媒体宣传方面对我国太阳能产业进行扶持之外，我国还对太阳能产业进行大量的财政补贴。例如，2013年起在全国建立18个分布式光伏发电应用示范区，实行按发电量补贴。

2.税收优惠

税收作为政府宏观调控的工具之一，能够直接影响产品的生产、流通、消费等诸多环节，对太阳能产业的税收优惠，将有效的降低企业的成本，形成强有力的推动力。

3.其他政策

各省市根据自身的特点，为促进太阳能产业发展出台了系列政策措施，使其成为地区发展新的经济增长点，如表2所示。

表2 我国部分省市太阳能扶持政策

四、国内太阳能产业面临的问题

我国太阳能产业在政府的扶持下获得了快速的发展，2015年太阳能装机量达到4318万千瓦超越德国，正式成为全球太阳能装机量第一(国家能源局，2015)的国家。但是与世界主要太阳能大国相比，我国太阳能产业仍然有很多问题需要解决。

(一)政策工具之间链接性较差

我国关于太阳能产业的政策较多，但各政策工具之间在阶段和实施步骤上链接性不够。[18]如强制性工具中国家部门先后颁布了多项长期规划，但是同时期自愿性工具的“太阳能屋顶计划”和“金太阳示范工程”却没有具体明确实施的细节，彼此割裂，缺乏链接。

(二)自愿性工具运用不足

从我国太阳能产业政策总体上来看，主要侧重于投资与生产、上网输送和消费,[9]对引导社会大众采用太阳能的宣传力度不够，[1]大众普遍对太阳能的认识不够。

(三)政策工具缺乏系统性

目前我国针对太阳能产业采取了一系列的政策措施，但是各政策零散、重复，缺乏完整性和协调性[19]。

第一，政策制定主体不明确，目前我国针对太阳能产业的政策制定主体涉及人大、财政部等多个部门，从中央到地方没有一个统一协调的机制和专门管理部门，各政策制定主体各行其是。

第二，政策忽视对太阳能配套设施和行业的扶持，太阳能行业并不是一个完全孤立的行业。例如，太阳能产业需要大量的资金投入，这就需要政府在财政和税收上给予补贴，同时需要银行等金融机构为太阳能光伏企业提供贷款，保障其资金需求。

第三，缺乏与市场应用的衔接，目前大多数政策都是对太阳能开发与利用展开的，几乎没有针对太阳能产品在市场应用的政策措施，由此形成了一片政策真空。

(四)忽视创新体系建设

现阶段我国太阳能产业政策侧重于生产和消费，研发阶段的政策工具运用不足。[3]另外，我国太阳能产业创新能力差，缺乏核心技术，特别是在产品的研发和核心技术上，[20]针对这些弱项，政策应当有所侧重，加大扶持力度。

五、优化太阳能产业政策工具的对策建议

我国太阳能面临发展的诸多问题，要想获得长远、健康发展，从政策工具角度来看，可以从以下几个方面着手。

(一)提高政策工具粘合度

针对一个政策目标在利用各政策工具优势的前提下，加大各政策工具之间的粘合，形成牢固的政策工具链条，防止出现各政策工具互相重合和抵触的现象。

(二)充分发挥自愿性工具的作用

第一，各级政府结合实际情况，发挥带头作用，落实各项太阳能计划，推广太阳能产品的运用；第二，加大宣传力度，太阳能产业的发展最终的目的是方便居民的日常生活，倡导节能环保的生活方式，改善能源消费结构。通过加大对太阳能产品的宣传，可以让更多居民接纳和使用太阳能产品，引导节能环保的消费行为，最终改变我国的能源消费结构。

(三)提高政策工具的系统性

通过建立协调作用机制平衡各政策工具在太阳能产业各环节中的比重，使政策扶持贯穿于整个太阳能产业链。

1.建立从中央到地方的统一专门管理部门，明确政策制定主体，避免政策制定主体多元化、多级化，实行专门化的政策制定和政策监督。

2.完善对太阳能相关配套设施和行业的扶持，特别是放宽金融行业对太阳能产业的贷款限制力度，让太阳能产业获得更多的资金支持。

3.加快太阳能产业与市场应用的协同发展，建立一个从资源开采，到产品研发、产品销售，再到产品消费、售后服务完善的产业体系，使太阳能产业与市场应用相集合，协调发展。[21]

(四)培养专业人才，加强国际交流合作

技术的发展在于创新，创新的获得在于人才的培养，只有培养出专业的高素质人才，才能形成内在的发展动力，掌握核心技术。针对我国太阳能产业国际竞争力差，缺乏核心技术的现状，一方面，国家要设立相关专业学科、科研院所，培养相关专业人才，建立研发机制，鼓励技术创新；[22]另一方面，要加强国际交流合作，学习国外先进技术和经验，弥补自身的缺陷，做到取长补短，为我所用。[17]

(五)重视对政策工具的跟踪反馈

任何政策都不可能是一成不变的，它必须依据实际的变化做出相应的调整，只有这样才能保证政策效用的发挥。同理，太阳能产业政策应根据对政策在实际运用过程中效果的跟踪、评价和反馈，及时作出科学调整、修改。[17]

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(责任编辑：李潇雨)

Research on the Optimization of Domestic Solar Industry Policy Tool

WANG Huo-gen,LI Chao

(School of Economics and Management, Jiangxi Agricultural University，Nanchang 330045, China)

Solar energy development and utilization is the future trend of energy development, but it is difficult to overcome all the problems in the development of the industry by reling entirely on market mechanism, so public finance and taxation policy support is needed. This paper analyzes the solar energy industry polies in united states,Germany,Japan and China form the mandatory,voluntary and mixed types of policy tools perspective.It also explores analysis of the main problems facing the development of domestic solar energy industry, and puts forward some countermeasures and suggestions as to how to improve the domestic solar energy industry development.

solar energy; policy tools; industrial policy

2016-08-11

国家自然科学基金“政策支持对农户应用能源技术决策行为的影响机理研究——以鄱阳湖生态经济区为例”(项目编号：71263024)；江西省社科规划项目“农村清洁能源应用效果评估及政策优化——以鄱阳湖生态经济区为例”(项目编号：13GL07)。

王火根，男，江西农业大学经济管理学院副教授，经济学博士，农业产业化研究博士后。

F260

A

1008-2603(2016)05-0023-06