张鸣

【摘要】政府的政策，跟民众的生活关系密切。一个政策出台，民众就会根据这个政策，调整自己的生活轨道，对自己的生活作出预期。而政策多变，朝令夕改，就会打乱民众的生活步调，让民众不知所从。政策的多变，有些是因为当初决策不科学，有些实际上是因为决策者想变。只有将政府活动纳入法治化轨道，加强体制外的监督，才能解决政策的“朝令夕改”问题。

【关键词】政策 朝令夕改 依法行政 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

政策的“朝令夕改”，是我们党政体系的老问题，经常遭人诟病。虽然说，这个病，有些地方轻点，有些地方重些，但政策多变，却是一个带有普遍性的流行病。

政策“朝令夕改”会打乱民众生活，让民众不知所从

中国是个政府导向型的国家，不像一些欧美国家，即使政府停摆，社会照样运转。政府的政策，跟民众的生活关系密切。一个政策出台，民众就会根据这个政策，调整自己的生活轨道，对自己的生活作出预期。而政策多变，朝令夕改，就会打乱民众的生活步调，让民众不知所从。特别是某些跟民众关系密切的政策的突然改变，对于某些人来说，甚至可能就像晴天霹雳一样，几乎陷于崩溃。比如，某个城市，电动自行车是允许上路的，所以，很多打工者选择了以电动车代步，或者从事以电动车作为劳动工具的快递业。由此，买房、租房以及相关的安排，都跟这个有关。突然之间，这个城市禁止电动车了。一下子，不光手头的电动车变成了废铁，众多做好了相关安排的人和事，全都得跟着变，此前为此做出的投资，全都泡了汤。一下子，众多斗升小民，就陷入了灭顶之灾。再比如，原来有些大城市，是允许农民进城卖菜，从事各种服务业的，但是，突然之间，说是为了城市的整洁，一下子把一些菜市场、农贸市场、服装市场、装修市场都拆掉了，里面的人原来交的租金，从事这个行业的人原来的投入，都化为乌有，又没有人来补偿，对于其中的一些人来说，同样等于灭顶之灾。同时，周边的居民，也会因此而感到不便。

有些地方政府的“制度设计”，看似高高在上，其实跟民生息息相关。比如说城市规划就是这样。现在个别城市规划，变动过于频繁，一个领导一个令。甲领导喜欢在东边建开发区，就在东边开工，甲领导干了一半，乙领导来了，乙领导喜欢西边，东边就被搁下，在西边另起炉灶。甚至街道建了挖，挖了再建，来回拉锯，都是常见的。显然，这样的“制度设计”，不管资金来源是哪里，劳民伤财是肯定的了，其实受影响最大的，就是当地的老百姓。各地遗留的一些拆迁补偿不到位的问题，征地搁置问题，不少是前任留下的，后任不管的，最后伤的都是老百姓。

实际上，任何一届政府，无论领导人变与不变，制定的政策，都是跟老百姓之间订立的一种带有法律意义上的承诺，都不能随意改变。如果因为时代的变化，政策滞后，需要改变，也得经过跟民众充分的商议，反复论证之后，才能做出，对于因政策改变之后遭遇损失的民众，应该给予合理的补偿。

政策“朝令夕改”为什么依然存在

过去人们检讨这个问题，首先讲的，多半是政策制定的科学性。说是因为政策制定时，科学性就不够，后来发现事情不好办或者没法办，不得不再改，于是造成了政策多变，朝令夕改。

政策的多变，有些是因为当初决策不科学，有些是因为决策者想变，不是由于换人了，就是本人又忽发奇想，有新想法了。从某种意义上说，那些因为当初的政策不切合实际，而做出调整的人，倒是有几分负责的精神。

说到底，还是因为当前一些政府官员没有将依法行政落到实处。程序都有，法规也在，甚至比发达国家还要多，但是，在个别“一把手”面前，都是摆设。民众监督和媒体监督没有发挥应有的作用。来自监督部门的监督，来自上级的监督和问责，缺乏一定的长效工作机制。这样的监督和追责，就为地方官员的规避，提供了条件。况且，很多官员，所谓的决策，政策制定，甚至他们的朝令夕改，本身干的就是面子活儿，或者为了更好地干面子活。这样的面子工程，无论怎样劳民伤财，在上级检查者看来，都有可能赏心悦目，因为就是下级揣摩上级意思干出来的。对很多擅长此道的人来说，这样的揣摩，并不太难。

更何况，现在的地方官，都看重政绩。我们这个垂直的压力体系的行政机构，就是靠着政绩的指标来层层管理的。所以，每一任官员，尤其是负责官员，都必须干出点事儿来，政绩不仅跟升迁有关，也跟能不能保住乌纱帽密切相连。但是，地方官有时换得又快，一个人干两三年，就被调走了。每一任地方官，在任上的时候，几乎都有大想法、大宏图、大愿景。但往往干到一半，或者一小半，人走了。剩下的活儿还干不干？多半干不下去。因为每个人都有自己的想法和愿景，就算跟前任差不多，也不能炒前任的冷饭，干成了，到底功劳是谁的呢？嘴上不说，但每一任官员，都觉得自己不能比前任差，一定是一代更比一代强。每个人都有每个人的高招，所以，新官上任之时，就是政策变动之日。于是，地方上就来回地折腾。这样的事情，从根子上讲，上级是有责任的，而且责任不小。一些干部存在唯上思想，是政策多变的根源。

所谓的科学决策，科学地制定政策，必须得有强大的动力才行。也就是说，如果你制定了政策，由此干砸了，会为此付出巨大的代价，你才会有这样的动力，尽量做得好一点。否则，谁会操心费力去沾边这个“科学”呢？尊重科学不是一个省力的过程，领导决策，如果尊重科学，得付出很多的代价。得花功夫考证，花功夫咨询，花功夫调研，还得尊重专业人士的意见。

建设法治政府，保证政策的科学性与稳定性

现在需要做的，就是官员对法律负责。不是一个人两个人，而是所有官员都对法律负责。做到这一点，首先要落实的是任何人只要没有违反法律，就算他的上司对他十二万分的不满意，也拿他没辙。而一旦违法了，就算他的上司十二万分地欣赏他，也保不住他。到了这个境地，官员科学地制定政策，才有几分可能性。

无论何种体制，得到民众的支持，都是必须的。当下损害政府公信力的，恰是这种政策的多变，不是为了民众的多变，而是打着为民众的旗号，为自己捞好处的多变。每次的变化，几乎都是为了向下伸手，把危机和困难，甩给民众，结果导致民众利益受损。所以，建设一个法治的政府，是不得不完成的任务。没有一个法治的政府，就不会有法治的社会。简而言之，党和政府的活动，尤其是权力的运作，必须被纳入法治的轨道。只有这样，权力才会被关进笼子里，才不会朝令夕改。

政府的法治化，除了领导带头遵纪守法，严格按法律办事，起带头示范作用之外，还需要逐步放开媒体监督，引进民众的监督。古今中外的经验告诉我们，让政府官员守规矩，体制外的监督是不可或缺的。一个体系包办一切，在市场化的时代，是一个不可能完成的任务，一个自己毁自己的冒险。因此，尽管放开了媒体监督，民众监督，会有不悦耳的杂音，也会有一定的风险，但是，不这样做，风险更大。而且越是往后走，风险越大。

“说一千道一万”，要想赢得民众支持，政策必须贴着民意走。实际上，人们对于朝令夕改的反感，从根本上说，是因为这样的变化，导致了民众利益的受损。政策制定者的屁股，没有坐到民众一边。贴着民意，政策即便变化，民众也没有什么不高兴；不贴着民意，只按官意走，无论怎样，民意都会怨声载道。

（作者为中国人民大学国际关系学院教授、博导）

【参考文献】

① 中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社、人民出版社，2016年。

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