王桂书 蔡 义(封丘县环境监测站 河南 新乡 453300)

吕玉新(新乡市环境保护监测站 河南 新乡 453003)

水环境生态补偿机制助推新乡河流水质改善

王桂书 蔡 义(封丘县环境监测站 河南 新乡 453300)

吕玉新(新乡市环境保护监测站 河南 新乡 453003)

基于特殊的地理环境和特定的历史时期，新乡市推出了最严格的水环境生态补偿机制，双倍扣款和约谈追责，倒逼地方政府调整产业结构，这是一种探索创新。这种水环境生态补偿机制扭转了河流断面水质恶化的趋势，短期内断面水质有了显著好转，取得了明显成效。在实践中也存在一些问题需要引起重视，提出四点建议进一步完善水环境生态补偿机制。

地表水质量；生态补偿机制；河流断面；水质改善；对策建议

自2015年9月份被环保部区域限批以来，新乡市通过水环境生态补偿机制倒逼产业结构调整，助推出境断面河流水质改善，2015年12月实现了卫河卫辉皇甫断面水质达标，彻底扭转了因2014年卫河、共产主义渠达标率为零而被环保部区域限批的被动局面。进入2016年，新乡市的卫河、共渠两个出境断面水质持续改善，达标率稳步攀升，依靠水环境生态补偿机制，新乡市把环境敏感脆弱期变成了生态文明建设加速期。

1 水环境生态补偿机制在探索中前行

新乡市实施的水环境生态补偿机制，始于2009年9月，成熟于2015年6月。主要是基于县区考核断面水质的“生态赔偿”，以跨行政区域河流交界断面水质考核为手段，以水质超标倍数为依据，按超标倍数大小设定梯级罚款标准，根据县界断面水质达标情况，对责任区县予以奖惩，侧重于“谁污染、谁付费”原则的运用，倒逼各级政府改善水环境质量。这种补偿制度量化落实了地方政府对环境质量负责的要求，超标倍数越高，处罚力度越重，直至2016年3月份，市环保局联合市监察局对持续超标的县区首长联合问责。从最初的超标0.2倍之内不扣款，到目前的双倍扣款联合问责，在实践中不断健全和完善水环境生态补偿机制。所扣缴的水环境生态补偿资金，从2011年的574万元到2015年的4786万元，再到2016年前4个月的2032万元，管理力度在加大，扣款总数在增加。

表1 水环境生态补偿机制演变过程

2 水环境生态补偿机制在新乡尤为必要

新乡北部、西部被南太行山围绕，南部为黄河。作为举世闻名的“悬河”，黄河的水平面比市区还高出85m，使新乡成为“洼地”。新乡市基本没有地表天然径流，自净能力极差，河流水质达标困难重重。“十二五”很长一段时期，新乡全市造纸、印染、化工、造纸等高污染、高耗能资源型企业较多，污染积淀较重，污染负荷较大，环境污染负荷已接近或超过环境容量总和，工业结构性污染突出，出境断面水质恶化趋势不改，再加上2013年起出境断面水质目标值在2011年的基础上进一步降低三分之一，并增加了总磷扣款因子，造成全市出境断面达标率明显降低。尤其是2015年10月份，环保部在《重点流域水污染防治专项规划2014年度考核报告》中提出，因卫河、共产主义渠水质在2014年度考核期间达标率为零决定对新乡市实施区域限批。

新乡市面临着前所未有的压力，市长办公会议研究决定，实行最严厉的水环境生态补偿扣款机制，自2015年12月起对责任断面超标的县(市)、区按照核算结果双倍扣款。同时采取的措施还有，一是加强环境监管，环保执法人员深入重点涉水排污企业，采取错时方法、定期检查等有效手段，加大对企业的检查力度。二是加强环境监测，采取定时，不定时方法对河流断面水质进行人工监测比对，发现水质异常及时启动相关预案。三是书记、县长一岗双责，对考核断面水质持续超标3次以上的县区，市环保局将联合监察局启动问责机制。

3 水环境生态补偿机制在实践中不断创新

新乡市推行水环境生态补偿机制，在环境管理的实践中进行的创新可概括为：

3.1 两种类型

在识别各流域河流主体功能的基础上，结合考核断面责任目标值，将市控县界水环境生态补偿断面划分为跨界河流生态补偿和饮用水源地生态补偿2种类型断面。

3.2 允许误差

以主要污染物通量为扣缴依据的做法在基层行不通，主要是县与县之间根本就没有水利部门的水文观测机构，人工监测水量的测量误差很大，新乡市没有采用污染通量模式。

3.3 减半扣款

如果新乡市的省控出境断面水质达标未被扣款，其上游有关考核断面中有超标现象的，实行减半扣缴生态补偿金，这种做法在2011年至2013年使用相当普遍。

3.4 加倍扣款

2015年12月市政府决定对责任断面超标的县(市)、区双倍扣款，实行水环境形势日通报、周排队、月追责制度，确保卫河出境断面水质尽快达标。

3.5 扣款数额比较

从表2可以看出，(1)省财政对新乡市的扣款在2011年和2012年连续两年为零，说明在污染可控范围内，依靠调引生态水还是有效果的。但随着污染不断加重，显著超出环境容量的情况下，单纯依靠调引生态水已经不行了，还必须采取深度治理、综合治理措施。(2)省财政对新乡市扣款数额均小于市财政对县区的扣款数额，省里考核新乡市的出境河流断面只有5个，而新乡市对县区的考核断面则有20余个，在河水污染严重和缺乏新鲜径流的情况下，自上而下各县区断面水质呈现污染逐级加重趋势。(3)2015年末至2016年4月份实行最严厉的水环境生态补偿扣款机制，市财政对县区生态补偿扣款数额同比翻倍增长，远远超过省财政对新乡市扣款数额，所扣缴的款项全部用于流域内生态水的调入、监测能力的提升、达标县区的奖励等等。

表2 国家数据平台软件对无效数据自动标识的含义 万元

4 水环境生态补偿机制实施效果评价

4.1 评价方法

从某种程度上说，选择一种合理的评价方法是做好分析、评价的基础。依据不同的角度，评价方法有不同的分类体系。我们选取的是对比分析法和实地调研法。

4.1.1 对比分析法

以“十一五”末期的2010年与“十二五”末期的2015年监测数据相比较，对化学需氧量(COD)和氨氮采用前后效果对比法进行分析，COD降幅在38.1-70.3％，氨氮降幅在40.0-79.3％，从而分析水环境生态补偿实施所产生的环境效果非常显著。

4.1.2 实地调研法

我们选取污染严重的新乡柳青河为例，2010年8月，中原环保世纪行督察团来到新乡，发现新乡市西柳青河被严重污染，水里飘来的恶臭呛得说不出话，水面上还漂浮着黑呼呼的悬浮物，河水COD浓度达260mg/L，十几只正在觅食的山羊竟不吃河边的杂草。通过近几年水环境生态补偿政策的实施，沿河地方政府普遍加强了对重点污染源的深度治理，新建的工业园区污水处理厂日处理能力5万t，关停了几十家高耗能、高污染企业，2015年的柳青河两岸草青苗壮，水清了，鱼欢了，市民闲暇之余喜欢来河边钓鱼，河里水质COD保持在30mg/L左右，昔日的龙须沟成了今天的景观河。

表3 市控县界生态补偿断面监测结果对比分析一览表

4.2 取得成效

总体来讲，生态补偿机制引起了地方政府主要领导的高度重视，市、县各级政府普遍设立了“河长制”，负责辖区内河流的污染治理；而建立基于跨界断面水质目标的生态补偿机制，是对上下游政府治理水污染附加了一种经济责任约束，是“河长制”行政手段的经济责任体现。根据河流水质变化情况，及时对海河流域补充所需生态用水，使新乡市水环境质量明显改善，河流生态水得到了大量补充，化学需氧量、氨氮等主要污染物的年均值显著下降。

5 水环境生态补偿机制存在的问题

首先，生态补偿法律制度不够健全，目前还没有完全意义上针对生态补偿的法律法规，新乡市也只是政府文件推出的新机制，缺少法律层面上的实施细则。其次，市场机制在生态补偿中的作用难以发挥，现行生态补偿主要依靠财政转移支付来完成，这导致在生态补偿中过度依赖政府，资源环境成本没有对企业行为产生有效约束，排污权交易、水权交易等市场化补偿方式没有广泛推广。再次，生态补偿投融资机制缺失，尚未建立政府、社会、市场协同的多元融资体系，致使政府财政负担过重。

6 完善生态补偿的几点建议

建立生态补偿机制，是建设生态文明的重要制度保障。新《环境保护法》第31条明确规定，“国家建立、健全生态保护补偿制度”。为使水环境生态补偿机制经受住足够时间的考验，建议从以下4个方面完善生态补偿长效机制。

6.1 断面设置要体现科学性

水质达标率的考核，要以水环境功能区为基本单位，按照水环境功能区划及其对应的污染源汇流区综合考虑跨界问题，划分控制单元。断面设置要能够全面真实反映上游出境水质状况，点位选择要科学合理。

6.2 生态服务要体现平等性

让“好生态不再是免费午餐”，充分体现生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的均等性，真正实现“谁保护，谁得益”、“谁改善，谁得益”的目标。

6.3 依法保护要体现全域性

目前，流域生态补偿大多是区域政府行为，没有实现全流域生态补偿。因此，国家应在主要流域开展流域生态补偿，引导企业、社会团体、非政府组织等各类受益主体履行生态补偿义务，督促生态损害者切实履行治理修复责任。

6.4 考核指标要体现特征性

目前，实行跨界断面水质考核监测的指标主要有化学需氧量、氨氮、总磷这3项指标。流域跨界断面水质考核因子应根据水质变化和实际需要进行确定，对特征污染物总量排放进行考核，明确交接断面的水质类别、评价项目、评价方法、监测频次。

7 结语

新乡市面临区域限批的窘境，以水环境生态补偿机制为主导，穷尽一切手段，对辖区内所有涉水企业进行深入排查，对化学需氧量、氨氮、总磷超标排污企业一律停产；对沿河所有排污口一律封堵；对沿河畜禽养殖场专项整治，及时对海河流域补充所需生态用水，提高河流自净能力，对责任断面超标的县(市)、区实施双倍扣款，最终实现了新乡市出境河流断面水质显著改善。

〔1〕常艳文，张建林，刘红艳.安阳市水环境生态补偿预警监测机制研究〔J〕.安阳工学院学报，2012(2)：30.

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〔3〕程保玲，李迎春，杨晖，等.新乡市水环境生态补偿机制及其实施效果初探〔J〕.黑龙江环境通报，2012(3)：35.

〔4〕李海波，蔡义，吕玉新.新乡市河流出境断面水质现状及其稳定达标举措研究〔J〕.黑龙江环境通报，2013(4)：98.

〔4〕王龚博，王让会，程曼.生态补偿机制及模式研究进展〔J〕.环境科学与管理，2010(12)：93.

The Ecological Compensation Mechanism in Water Environment Help to Improve Water Quality of River in XinXiang

WangGuishu(Environmental Monitoring Station of FengQiu County XinXiang Henan 453300)

Based on the special geographical environment and the specific historical period，the most stringent water environment ecological compensation mechanism has been launched in XinXiang city，double deductions and questioning accountability，reversed transmission to adjust the industrial structure of local government，this is a kind of exploration innovation.The water environment ecological compensation mechanism to reverse the trend of the river section water quality deterioration，section water quality had a marked improvement in the short term，has achieved obvious results.In practice there are still some problems need attention，this article puts forward four Suggestions to further improve the water environment ecological compensation mechanism.

Surface water quality Ecological compensation mechanism River section Water quality improvementCountermeasure

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A

1674-263X(2016)02-0026-04

2016-05-19

王桂书(1980-)，男，本科，助工工程师，从事环境监测与评价技术工作。