毛小菁 ｜文

推动G20包容性发展
——G20发展议题评析

毛小菁 ｜文

2016年二十国集团（G20）峰会已经在杭州胜利闭幕。此次峰会成果丰硕，其中的一个重要特点是“第一次把发展问题置于全球宏观政策框架突出位置”，引起国际广泛关注和积极反响。突出发展议题，是G20提升其包容性和代表性、转向长效治理机制的重要切入点，此次杭州峰会开创了一个新的起点，期待后续主席国继续推进。

G20发展议题的起源与发展

G20成立于1999年，由各国财长和央行行长参加，目的是稳定国际金融和货币体系，防止类似亚洲金融风暴的重演。2008年，为应对全球金融危机，20国集团由部长级会议提升为首脑会议，以寻求合作，促进世界经济的稳定和持续增长。因此，G20是因危机应对而生，以财政金融合作为起源，财金合作始终在G20峰会中占有重要地位。

随着世界经济形势的逐步稳定，2009年的匹兹堡峰会确立了G20作为国际经济合作主要论坛的地位，G20开始由危机应对机制向长效机制转型。2010年，韩国首尔峰会首次将发展与汇率、全球金融安全网、国际金融组织改革并列，作为峰会四大主要议题。峰会通过了《增长共享的首尔发展共识》，“决定与其他发展中国家尤其是低收入国家携手一道，帮助他们提高生产能力 ，实现和最大化其增长潜能，从而为全球重新平衡作出贡献。”1发展作为一项全球长期经济治理议题，纳入G20核心议题可以说是G20转型的一种积极尝试。韩国作为主席国，希望通过对发展议题分享其自身经济发展的成功经验，搭建发达国家、新兴经济体与发展中国家的交流平台，扩大发展中国家对G20的支持，提升G20国际地位。

虽然首尔峰会将发展问题列为G20长期议题，但这一议题在此后的各届峰会上并未受到足够的重视，甚至处于边缘化的地位。2010年后，由于欧洲债务危机、叙利亚危机、巴黎和安卡拉恐怖袭击等热点问题和突发危机的相继发生，各届G20峰会关注的焦点仍集中在这些危机的应对上，其应急性机制的特点依然非常明显。2而发展问题缺乏这种危机及经济热点的紧迫性，在各届峰会中虽都有所涉及，但再也没有作为主要议题进行讨论。而2014年的布里斯班峰会设定的三大议题分别为促进私营企业成长、增加全球经济抗冲击性和巩固全球体系，发展议题完全缺失，公报中对发展问题的关注也是散落在经济增长的各

议题 中。

2010-2015年G20峰会发展议题情况

2016年杭州峰会发展议题的提升

中国作为世界上最大的发展中国家和G20的重要成员国，一直关注G20发展议题。在首尔峰会时，中国就是发展议题的积极支持者。在此后的各届峰会中，中国一直积极主张关注发展中国家的发展问题，缩小南北差距，实现世界经济的可持续、平衡发展。因此2016年中国利用作为G20主席国的时机，把发展放在了议程的核心位置。

杭州峰会以“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”为主题，致力于推动经济增长的包容性，减少全球发展的不平等、不平衡现象，以使各国人民共享世界经济增长的红利。在峰会筹备中，中国也特别注重与发展中国家的沟通协调，充分听取了非盟、七十七国集团以及一些最不发达国家、内陆国、小岛国的意见、建议及利益诉求，并尽力在发展成果中有所体现。此次峰会也邀请了最多的发展中国家代表与会。

在发展议题中，杭州峰会把推动落实2030年可持续发展议程（以下简称“2030年议程”）作为中心内容，并制定了行动计划。2016年是2030年议程的开局之年，作为在世界经济中具有举足轻重地位的G20积极表态支持这一重要发展议程，对该议程的落实具有重要的表率和引领作用。行动计划选定了15个“可持续发展领域”3作为G20当前和中长期承诺，并将根据未来G20主席国的优先事项进行更新和调整。行动计划还鼓励各成员国在自愿的原则下分享各自落实2030年议程的国别行动和经验，促进G20成员之间及与其他国家之间相互学习，交流经验。4杭州峰会还发起《二十国集团支持非洲和最不发达国家工业化倡议》，并就跨境非法资金流动、包容性商业、基础设施投资、高质量就业，粮食安全、营养、可持续农业增长以及农村发展等重点

各届峰会中，发展重点关注的领域也因主席国的关切不同而各有侧重（见上表）。首尔峰会设定了发展议程的跨年度行动计划，并确定了九大关键领域；戛纳峰会因当年非洲之角遭遇的严重旱灾及法国对非洲问题的关注，把粮食安全作为重点关注的首要领域；墨西哥洛斯卡沃斯峰会更加突出包容性绿色增长；安塔利亚峰会则增加了对能源可及性的关注。

总体而言，发展议题虽然于2010年纳入到G20议程中，但实际并未受到充分重视，也未发挥其应有的作用。

领域的问题进行了讨论。

习近平主席在闭幕致辞中总结发展领域成果时讲到，此次峰会“第一次把发展问题置于全球宏观政策框架突出位置，第一次就落实联合国2030年可持续发展议程制定行动计划”，尽力“让二十国集团合作成果惠及全球”。中国在议题设置、会议准备、会议成果的各阶段行动都充分表明中国对广大发展中国家利益的关切，并努力推动G20“共同发展、共享繁荣”的理念，以提升其包容性，争取发展中国家更广泛的支持，促进G20进一步从危机应对机制向长效治理机制转型，从侧重短期政策向短中长期政策并重转型。

G20发展议题展望

发展是G20一个较新的议题，但其重要性不容忽视。G20取代G7成为重要的国际经济合作论坛，体现了国际格局和力量的转变，反映了新兴发展中国家在全球治理体系中与日俱增的重要性。但同时，为数众多的低收入发展中国家的发展对世界经济的可持续发展依然有着重要的影响。虽然每届G20主席国会邀请一些嘉宾国、包括发展中国家代表参会，但总体中小型发展中国家参与有限，其利益和诉求在往届峰会中没有得到充分体现。因此许多发展中国家也对G20的代表性和合法性仍存在质疑。将发展纳入G20议程，并作为重要议题之一，能够回应发展中国家的质疑，扩大G20的包容性和代表性，提升其国际影响力和号召力。

开行融资支持建设的苏州工业园区

杭州峰会把发展提升到了前所未有的高度，但如果要把对这一议题的关注度持续下去，还需要后续主席国的进一步推进，否则就有可能面临首尔峰会后的尴尬局面。联合国大会通过的2030年议程是国际社会普遍接受的发展议程，在北京峰会通过行动计划后，有望继续受到后续主席国的重视。尤其是明年德国接手举办G20峰会，德国联邦政府已确定将《2030年可持续发展议程》的实施与移民与难民问题、有效的气候和环境政策以及数字化时代的全球性挑战一起作为2017年峰会的四大重点议题，确保了对发展的继续关注。

同时，也需要看到G20平台下发展议题面临的一些挑战。一是G20成员国情况各异，对发展的关注角度也各不相同。发达国家有援助发展中国家的义务，发展对其而言更多意味着如何通过发展援助促进发展中国家的发展。而多数新兴经济体刚步入中等收入行列，援助金额较小，且重点关注所在区域的发展，对于承担援助义务持谨慎态度。因此，在设定发展议题时，需要重视各方分歧，协调和平衡发达国家和新兴经济体的各自立场与关切，在督促发达国家承担援助义务的同时，积极考虑新兴经济体对分享发展经验的重视，从更广泛的视角关注发展问题，促进发展中国家更加可持续的发展。第二，发展是一个跨领域的议题，与G20项下的许多其他议题都有所交叉。如本届峰会中，发展与基础设施、粮食安全、气候变化、贸易投资等其他工作组或议题都有所交叉。因此，加强与其他领域和工作组切实有效的协调和配合，尤其是在其他议题中纳入发展视角显得尤为重要，这也有利于G20对发展问题真正且持久的关注。第三，发展的协调平台级别较低。目前，发展议题只是以工作组的形式进行讨论，有争议的问题由协调人会议进行协调，没有相应的部长级会议。要确保发展的重要地位，有必要从机制上有所保障，提高发展议题的规格，建立发展议题的部长级会议，以进行更高层面的沟通与推进。

注释：

1 《2010年G20首尔峰会公报》。

2 张海冰，《试析 G20 在联合国 2015年后发展议程中的角色》，《现代国际关系》2014 年第7 期。

3 这15个领域分别为：基础设施，农业、粮食安全和营养，人力资源开发和就业、普惠金融和侨汇、国内资源动员、工业化、包容性商业、能源、贸易和投资、反腐败、国际金融架构、增长战略、气候资金和绿色金融、创新、全球卫生。

4 资料来源：《二十国集团落实2030年可持续发展议程行动计划》。

毛小菁，商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作研究所副所长。