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我国真实城镇化率的特征、成因及对策建议
——国际比较视角

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受大国客观因素与“重物轻人”城镇化发展模式双重影响，目前我国的真实城镇化率水平与上升速度低于相似经济发展水平和相似发展阶段的国家，分别低于与我国经济发展特征相协调的城镇化率“正常值”约4个百分点和0.17个百分点。促进我国真实城镇化率水平适度上升与速度合理提高，应在理性认识大国城镇化规律基础上，进一步深化体制机制改革，打破农民进城的户籍、土地和社保等制度障碍，因地制宜发展比较优势产业，健全城乡融合发展机制，走“产城人融合”“城乡协调互惠”的内生新型城镇化道路。

城镇化率 国际比较 新型城镇化

美国著名经济学家斯蒂格利茨曾预言：“中国的城镇化和以美国为首的新技术革命将成为影响人类21世纪的两件大事”。预言已渐成现实，城镇化带动了我国经济高速增长、人民生活水平提高、区域格局变化，并深刻影响着世界经济版图。国际上衡量城镇化水平的主要指标是城镇化率。相对于我国的发展阶段、发展环境和制度基础，目前我国的城镇化率水平和上升速度是否合理，学界仍然存在较大分歧。总结分歧并测算我国真实城镇化率，进一步国际比较分析真实城镇化率的特征，探究真实城镇化率特征的形成原因，对于准确评估我国城镇化进程及制定合理的城镇化政策具有重要现实意义。

一、学界对我国城镇化率水平和上升速度的判断存在较大分歧

改革开放以来，伴随我国户籍制度从城乡隔离到开放本地有效的蓝印户口，再到中小城市的落户准入条件的放开，政府对户籍的管制程度越来越宽松，显著改善了人口在城乡间、区域间流动的制度条件和社会环境，促进了人口加快向城镇集聚的城镇化进程(国家发展改革委宏观经济研究院课题组，2013)。国家统计局数据显示，我国常住人口城镇化率从1978年的17.9%提高到2014年的54.8%，年均增长达1个多百分点，每年有近1559万人成为城镇常住人口。同期，户籍人口城镇化率从15.8%提高到36.3%，年均增长0.57个百分点，每年有近956万人取得城镇非农户籍。而与此形成鲜明对照的是，新中国成立到改革开放的前30年间，我国常住人口城镇化率仅从1949年的10.6%提高到1978年的17.9%，年均增长仅0.25个百分点，城镇常住人口年均增加也只有约396万人。此外，从全球城镇化大背景来看，全球城镇化率也仅从1978年的38.5%提高到2014年的53.4%，年均增长只有约0.41个百分点，远低于同期我国的城镇化速度。这均表明，在过去的30多年里，我国的城镇化无论在广度上还是在深度上都取得了巨大的发展成绩。不过，需指出的是，由于这一时期推进的城镇化是在新一轮全球化、我国经济高速增长以及城乡体制加快变革的复杂背景下展开的，学界对于我国城镇化率水平、上升速度与我国发展阶段、发展环境和制度条件是否相协调仍然存在较大分歧，归结起来大致有如下三类观点：

一类观点认为我国的城镇化率水平偏高和上升速度偏快，即城镇化超前论。伴随我国经济高速增长出现的城镇化率适度提高是发展的必然趋势，但我国城镇化在经过持续30多年的加速发展后，目前的城镇化率已经不低，再加上有些地方盲目攀比城镇化率指标，还形成了城镇化冒进趋势；我国目前的城镇化脱离了经济社会发展的实际水平，已经出现实际城镇化率偏高问题(陆大道，2007)。而且，现在广受质疑的常住人口城镇化率指标，不仅没有高估我国的城镇化水平，反而还因没有将大量具有城镇特性的“准城镇人口”纳入了城镇人口统计，在事实上低估了我国实际城镇化的广度和深度(朱宇，2011)。

另一类观点认为我国的城镇化率水平不高和上升速度也不快，即城镇化适宜论。我国当前的城镇化水平与经济发展水平在总体上是基本相适应的，只是城镇化的质量还需进一步提高(周一星，2006)。也有研究指出，总体上来说，我国城镇化水平虽滞后于国内经济发展水平、工业化水平以及国外同等发展水平国家或同样发展阶段的城市化水平，但目前的城镇化速度是基本合适的，不慢也不太快(简新华等，2010)。与由经济发展水平决定的自然城镇化率相比，我国目前的实际城镇化率与自然城镇化率同步上升，而目前的城镇化水平偏低则主要是由前期城镇化不足所致(苏剑等，2013)。并且，我国沿海发达地区的城镇化水平已经与法国、德国、意大利、日本、韩国等发达国家基本一致(许庆明等，2012)。

还有一类观点认为我国的城镇化率水平偏低和上升速度偏慢，即城镇化滞后论。建国以来，经过60多年的发展，我国常住人口城镇化率仅从解放初期的20%提高到2009年的46%，城镇化率水平太低、上升速度太慢(厉以宁，2011)。与发达国家相比，我国的常住人口城镇化率虽然偏低，但和我国的经济发展水平却是相协调的，只不过是低水平协调(陈明星等，2009)。我国常住人口城镇化率统计涵盖了大量不能与本地户籍城镇人口平等享受城镇基本公共服务的农民工*据《2014年全国农民工监测调查报告》，2014年在城市务工的农民工已经达到2.7亿，约为我国城镇常住人口的36.7%。，因而高估了我国城镇化水平，我国的实际城镇化水平仍然偏低、上升速度偏慢(贾康，2012)。

综合来看，学界对我国城镇化率水平高低及上升速度快慢的判断仍然存在分歧，而形成分歧的主要原因则是城镇化率统计口径差异及比较标杆选取不同。具体来说，学界主要基于常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率指标来判断我国城镇化率的合理性，而各研究采用的比较标杆则主要是我国经济发展水平、历史城镇化进程、工业化历程以及其他国家城镇化水平等。笔者认为，判断我国城镇化率水平和上升速度是否合理，首要的是要选取能够真实反映我国城镇化率的指标，在此基础上通过与可比国家进行比较分析并基于各国城镇化的一般规律测算我国城镇化率的“正常值”，才能避免单个国家纵向比较中的“只见树木、不见森林”弊端及横向国际比较中的“伪比较”等问题。

二、我国真实城镇化率水平和上升速度均低于相似发展水平和相似发展阶段国家

事实上，目前学界广泛采用的常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率指标均不能反映我国真正意义上的城镇化状况。常住人口城镇化率指标以在城镇生活六个月以上的城镇常住人口作为城镇化率的统计基础，虽然考虑了农村转移进城人员已作为生产方式、就业方式实现了工业化，但是未考虑生活方式的变化，其实质上还只是劳动力的工业化，反映的是劳动力城镇化水平或生产方式的城镇化水平。户籍人口城镇化率指标以城镇非农户籍人口作为城镇化率的衡量基础，没有包含已经从就业方式和生活方式上城镇化的举家转移人口，反映的还只是公共服务意义上的城镇化率。理论上来说，能客观反映我国城镇化状况的真实城镇化率指标，应考虑了已实现劳动力与生活方式城镇化的举家转移人口。他们在城镇有固定的职业和居住条件，即便还没有被城镇基本公共服务覆盖或完全覆盖，还不是完全意义上的城镇居民或没有完全被市民化，但可以反映我国生活方式的城镇化水平，与国际上通行的城镇化率指标有可比性(宋立，2014a)。

以城镇非农户籍人口与举家迁移农村人口作为城镇人口的统计基础，测算我国的真实城镇化率。测算结果显示，我国的真实城镇化率从1978的16.4%提高到2014年的39.8%，36年间上升了23.4个百分点，年均提高0.65个百分点。这表明真实城镇化率，无论在城镇化水平上还是在上升速度上均远低于常住人口城镇化率，说明常住人口城镇化率指标确实高估了我国实际城镇化水平。与此同时，我国的真实城镇化率，无论在城镇化水平还是在上升速度上均略高于户籍人口城镇化率，且差距在逐年拉大。这说明户籍人口城镇化率指标低估了我国实际城镇化水平，并且低估程度在不断扩大。不过，从另一个角度来看，这在一定程度上也反映了随我国经济发展水平提高，城镇基本公共服务覆盖更多农业转移人口、城乡人口流动的制度门槛下降等不断增多的城镇化积极因素，引致了农村举家迁移人口数量增加。当然，尽管我国的城镇化在积极推进，但与国际上处于相似经济发展水平、相似发展阶段的国家相比，我国的真实城镇化率仍处于较低水平与较低上升速度。

表1 我国主要年份三种统计口径城镇化率比较 单位：%

首先，我国的真实城镇化率水平偏低。2014年，我国的真实城镇化率为39.8%，远低于世界各国城镇化率的均值53.4%，也低于处于相似人均收入水平(3500～4000美元，2005年不变价美元)的泰国(49.2%)、土库曼斯坦(49.7%)、伊朗(72.9%)等国家，并低于钱纳里“正常发展型式”标准下与经济发展特征相协调的城镇化率。其次，我国的真实城镇化率上升速度不快。1978—2014年，我国人均收入从189.4美元增加到3862.9美元(2005年不变价美元)，基本相当于韩国1960—1990年、日本1950—1980年、英国1850—1880年、加拿大1880—1910年、美国1880—1910年、法国1880—1910年、德国1880—1910年、墨西哥1960—1990年所处的发展阶段(国务院发展研究中心等，2014)。与这些国家在相似发展阶段下的城镇化进程相比较，我国的真实城镇化率仅增加了23.4个百分点，远低于城镇化率上升速度最快的韩国，以及沙特阿拉伯、日本、印度尼西亚、英国等国家，并低于各可比国家的城镇化率上升平均值2.2个百分点。而且，我国的真实城镇化率在过去36年间取得了23.4个百分点的上升幅度，与可比国家在相似发展阶段所用30年左右时间相比，我国也不具有大量基于常住人口城镇化率研究所得的“压缩式”城镇化特征。

表2 我国与钱纳里“正常发展型式”城镇化率比较 单位：%

图1 相似发展阶段国家的城镇化率变化比较(单位：百分点)数据来源：笔者根据世界银行WDI数据库、Bairoch & Goertz(1986)的有关数据测算。

三、我国真实城镇化率水平和上升速度均低于与我国发展特征相协调的城镇化率“正常值”

城镇化与经济发展之间存在规律性的定量关系。钱纳里等(1988)认为伴随收入水平或其他发展指数的提高，城镇化率等经济社会结构会出现系统性变化，并进一步基于1950—1970年的跨国数据测算了城镇化率的“正常值”。然而，若仍以钱纳里等(1988)基于1950—1970年数据研究所得城镇化率“正常值”作为当前城镇化率合理性的比较标准，则忽视了20世纪80年代以来的信息革命、全球化等对城镇化的影响，因而有必要更新数据重新估计城镇化率与经济发展之间的关系(陈明星等，2013)。

笔者借鉴钱纳里等(1988)测算经济结构“正常发展型式”方法，构建了反映我国经济发展本质特征的城镇化率标准回归方程：

其中，X是城镇化率变量，Y是人均国民生产总值，N为人口总量，T为时期虚拟变量(以五年为一个时期)。

基于世界银行WDI数据库1990—2013年的跨国面板数据估计钱纳里城镇化率标准模型。在数据处理中，考虑到小国城镇化进程受到的约束显著不同于大国，笔者剔除掉1990年人口规模小于100万的国家；同时，为获得各国城镇化发展的更多信息，采用最大抽样与全期抽样*抽样方法借鉴了钱纳里等(1988)，完全或最大抽样包括了所有可能得到的信息，但随着时间推移又有别的国家的进入样本，因此这种抽样会产生偏差；而在此基础上的全期抽样则可以避免这种问题。相结合的方法得到134个国家1990—2013年的跨国面板数据。进一步，采用最小二乘方法估计模型，回归结果报告在表3中。

将我国1978—2014年的人均GDP、人口规模数据代入估计的钱纳里城镇化率标准模型1和模型2，得到各发展阶段下我国城镇化率的“正常值”(表4)。模型1和模型2估计的城镇化率“正常值”基本一致。估计结果表明，我国的真实城镇化率在20世纪80年代高于“正常值”约2个百分点，但进入20世纪90年代之后真实城镇化率渐渐低于“正常值”，二者差距在2个百分点左右，之后逐渐扩大到目前的4个百分点左右。这说明20世纪80年代我国存在真实城镇化率偏高的过度城镇化问题，但20世纪90年代以来这一问题被逆转，我国转而出现了真实城镇化率偏低的城镇化不足问题，且在近些年来有加剧趋势。与此同时，近年来我国的真实城镇化率上升速度也偏慢，每年至少比“正常值”的上升速度慢0.17个百分点左右。

表3 钱纳里城镇化率标准模型的最小二乘回归结果

被解释变量:LNURB(1)(2)C-7.341***(-10.476)-7.263***(-7.391)LNGDP1.116***(29.238)1.120***(29.074)(LNGDP)2-0.054***(-22.784)-0.054***(-22.686)LNN0.699***(8.780)0.687***(5.934)(LNN)2-0.021***(-8.766)-0.020***(-5.808)T20.033*(1.798)0.034*(1.841)T30.040**(2.171)0.042**(2.217)T40.029(1.594)0.031*(1.661)T50.028(1.445)0.031(1.534)R20.6220.618观测数32133165 注:圆括号内为t值,*、**、***分别表示10%、5%、1%显著性水平。估计模型2时剔除了全球人口规模最大的中国与印度。LNURB、LNGDP、(LNGDP)2、LNN、(LNN)2分别为城镇化率的自然对数、人均GDP的自然对数及其平方项、人口总量的自然对数及其平方项,T2、T3、T4、T5分别为时期1995—1999年、2000—2004年、2005—2009年、2010—2013年时期虚拟变量,C为常数项。

表4 我国主要年份真实城镇化率与“正常值”比较 单位：%

四、我国真实城镇化率水平偏低、上升速度不快的原因

我国城镇化过程中出现的真实城镇化率水平偏低、上升速度不快，主要是后发大国客观因素及“重物轻人”城镇化发展模式共同影响的结果。

一是后发大国可能出现城镇化率水平偏低和上升速度不快。我国集国土大国、人口大国与经济大国等多重大国特征因素，大国城镇化有其自身发展的一般规律，而且要求大国在较短时间里实现高城镇化率水平既无必要也不可能。作为后发国土大国，既有资源丰富、市场巨大、自成经济体系等发展优势，但也有地区差异大而难以协调区域平衡发展的困难，同步实现快速的高水平城镇化既无必要且难度大；作为后发人口大国，既有劳动力丰富、内需市场潜力巨大等发展优势，也有城市承载力建设滞后与城市人口快速增长之间的激烈矛盾，快速推进城镇化面临较大压力；作为后发经济大国，既有支撑城镇化建设的实力，但国土大国、人口大国的并存，则削弱了城镇化快速推进的动力及在当前经济发展阶段即取得较高城镇化率的经济支撑。

二是重视劳动力工业化与轻视劳动力城市化的发展模式使得城镇化率偏低和上升速度不快。改革开放以来，我国城乡分割的二元经济结构及丰富的农村剩余劳动力资源，为我国加入新一轮全球分工体系融入全球化、释放“人口红利”、加速经济发展提供了条件，但同时在发展过程中由于重视劳动力工业化而轻视劳动力城市化，以致形成了农民“进得了城”而“留不住人”、城镇化滞后于工业化等问题，并出现了劳动力城镇化与消费者城镇化分离，包括劳动力自身城镇化与消费者城镇化的分离及其家属作为消费者城镇化的分离(宋立，2014b)。重视劳动力工业化而轻视劳动力城市化的发展模式集中体现在城乡二元的户籍制度和社会保障制度、以及滞后的农村土地制度。城乡二元的户籍制度和社会保障制度，导致大量进城农民工无法取得城乡均等的就业、医疗、养老、住房等基本公共服务，提高了农民工进城的制度门槛；农村土地制度改革滞后，导致农民工的宅基地、林权、承包地等农村财产权益得不到应有保障，削弱了农民进城落户的能力。

三是重视土地城镇化与轻视人口城镇化的发展模式使得城镇化率偏低和上升速度不快。中国区域经济和城市规划专家陈栋曾指出，“中国城市化的主要问题是化地不化人”*陈栋在2010年12月8日“第四次全球产业转移浪潮下皖江城市带产业承接战略与对策国际研讨会”上的发言。。尤其是20世纪90年代以来，在地区激烈的标尺竞争和土地财政双轮驱动下，各地以发展城镇化为名大量征地开发，再加上“县改区”“县改市”“乡改镇”等一系列行政区划调整以及市镇设置标准的放宽，出现了城镇建设用地规模过快扩张，并陷入集聚土地资源、大搞工业园区而轻视劳动力就地城市化的困局。城市化过程中人口城市化的速度明显慢于空间城市化的速度。据国家统计局数据，1996年以来，我国城镇面积从1.3万平方公里扩大到2014年的8.9万平方公里，增长了5.8倍，而同期的城镇常住人口仅从30195万人增加到74916万人，仅增长了1.5倍(如果采用真实城镇化率统计口径，增长率更低)，城镇用地增长弹性系数达到3.9，远高于国际社会公认的合理阈值1.12。

五、促进我国真实城镇化率水平适度上升和速度合理提高的思路和对策建议

推进我国城镇化更好、更快发展，促进真实城镇化率水平适度上升与速度合理提高，应在理性认识大国城镇化规律基础上，进一步深化体制机制改革，打破农民进城的户籍、土地和社保等制度障碍，因地制宜地发展比较优势产业，健全城乡融合发展机制，转变不尽合理的城镇化模式，走“产城人融合”“城乡协调互惠”的内生新型城镇化道路，分步实现农民既“进得了城”也“留得住人”。

一是深化体制机制改革，打破制度障碍。户籍、土地和社保等城乡二元制度提高了农村劳动力市民化的制度成本，成为农民进入城市难以逾越的制度门槛。需要推动户籍、土地和社保制度联动改革，构建及完善城乡一体的户籍、土地和社保等制度体系，打破农民进入城市的制度障碍，让农民及其家人既能够进城、也愿意进城、还能留在城里。户籍制度改革方面，应以剥离户籍与福利的内在联系为重点，探索新型户籍准入制度和城市福利保障获取机制，可以在已有户籍制度改革基础之上，先放开中小城镇户籍、后逐渐放开大城市户籍，最终实现城乡户籍实质性的一体化；土地制度改革方面，应充分发挥市场在土地用途转换和出让中的决定性作用，完善农民分享城镇化工业化进程中土地增值收益的相关制度，可以在土地确权、成立城乡产权交易所、推进城乡土地入市流转基础之上，逐步实现农村宅基地自由退出与入市交易，最终实现城乡土地制度的一体化；社保制度方面，应在完善农村社保制度、进城务工农民享受城市同等公共服务基础之上，逐步实现城乡社保制度的并轨与异地流转。

二是发展比较优势产业，消除经济障碍。有悖本地比较优势的产业结构与产业形态，既不能有效利用本地土地、资本、劳动力等资源要素，也不能实现城乡包容、可持续发展。应逐步摆脱激烈的地方标尺竞争中形成的脱离本地实际的产业格局，根据本地资源要素禀赋比较优势，发展比较优势产业，为农民进城创造充分的就业机会，降低农民进入城市、融入城市的经济成本。为发展比较优势产业，首先需要改革现行以经济总量为核心的政绩考核制度，实现多元、可持续的政绩考核体制机制；其次需要改革现有不公平的投融资体制机制，实现国有与民营、大企业与中小企业等享受同等待遇的投融资体制机制；最后还需要逐步推动要素市场的市场化改革，形成产业要素密集使用主要依赖于市场价格的体制机制。

三是健全城乡融合发展机制，破除发展障碍。城乡二元发展体系，既不利于新农村建设与新型城镇化的协调发展，也不利于城乡社会阶层的合理流动，更不利于广大农民共享改革发展的成果。应建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。为此，首先需要继续实施工业反哺农业、城市支持农村的政策方针，进一步加大强农惠农富农政策；其次需要通过完善城乡发展规划编制，在切实解决规划上城乡脱节、重城市轻农村问题基础上，继续加快推进农村、农业基础设施建设，推动形成城乡基本公共服务均等化体制机制，健全城乡劳动者平等就业制度；最后还需要通过财政补贴、税收优惠等政策措施，加快培育现代新型农业经营主体，激发农村、农业发展活力，促进农村经济社会有效、包容与可持续发展，实现农民、农村与农业现代化。

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责任编辑：沈家文

易信，国家发展改革委经济研究所助理研究员、博士。