文/晨心

日本情报界眼中的美国国家安全局

文/晨心

美国网络司令部、国家安全局与中央安全局图标

一、引言

在斯诺登自2013年6月以来爆料的一大批秘密文件中，从事信号情报工作的美国国家安全局被频频放置于媒体聚光灯下，吸引了无数眼球。长期以来，国家安全局由于保密程度比中央情报局、联邦调查局有过之而无不及，而且其从事的情报工作也具有极高的专业性和特殊性，致使其被蒙上了层层神秘面纱。通过“棱镜门”等相关事件的报道，世人对国家安全局及其从事的信号情报工作才有了一定的认识和了解。然而，即使没有“棱镜门”，多年来世界各国情报界对美国国家安全局的关注度也从未降低。日本著名情报学杂志《警察学论集》2015年第5期刊登了一篇对美国国家安全局的研究文献，综合了上百个公开、秘密的信息来源，对美国国家安全局进行了较为全面的剖析。本文以文中主要内容为基础，一窥日本情报界眼中的美国国家安全局。

二、美国情报界与情报工作

美国号称拥有世界上最强大的情报搜集与分析能力，而提供这种能力的是美国情报界。美国情报界是一个以国家情报总监（DNI）为中心，由16个情报机构组成的强大情报队伍。这16个情报机构包括国家安全局（NSA）、中央情报局（CIA）、联邦调查局（FBI）、国家地理空间情报局（NGA）、国家侦察办公室（NRO）、国防情报局（DIA）、陆海空三军及海军陆战队下属的各情报机构。正是这样一支强大的情报队伍支撑起了美国的情报工作，使充当“世界警察”的美国军队不仅拥有优秀的武器、后勤补给力量以及指挥能力，更拥有来自情报方面的强力支撑。此外，美国政府的外交实力、经济实力也得益于情报工作的支撑，这些情报信息往往是通过窃取他国外交机密、商业机密等方式获得的。

综合来看，美国的情报工作大致可以分为以下三类。

对外情报工作——为了国家安全而对其他各国开展的情报工作，根据开展的方法可以分为人力情报（Humint）、信号情报（Sigint）、图像情报（Imint）三类工作。在美国，中央情报局、国家安全局、国家地理空间情报局分别主要负责开展这三类情报工作。

军事情报工作——以参与战争、战斗为前提，对潜在敌对国家的军队构成、军备情况等开展的情报工作。在美国，国防情报局、陆海空三军及海军陆战队下属的各情报机构主要负责开展此类情报工作。

国内情报工作——为了维护国家的基本秩序，防止国内出现间谍入侵、恐怖袭击、政府颠覆等违法侵害行为而开展的情报工作。在美国，联邦调查局主要负责开展此类情报工作。

在信号情报工作历史上，美国取得了不少突出战绩。1923年，在华盛顿海军裁军会议的过程中，破解了日方的外交暗语，使会议向着有利于美国的方向发展；第二次世界大战中，破解了日本的外交暗语及日本海军暗语，为珊瑚海海战及中途岛海战的胜利做出了卓越贡献；第二次世界大战以后，破译了苏联克格勃与苏联驻美大使馆间的部分暗语通信，为查清广布美国国内的苏联间谍网络提供了依据。那么，什么是信号情报呢？

三、信号情报

信号情报主要包括通信情报、电子情报和外国仪表信号情报三种。

通信情报的搜集工作自第一次世界大战起就已经非常盛行。所谓的通信情报搜集是指通过监听并分析无线通信、电话通信、计算机网络通信、卫星通信的通信信息以获取情报的一种情报搜集方式。暗语破译法是一种最广为人知的分析方法，因为很多情况下，较为重要的通信内容都会用暗语进行标记，通过破译暗语来了解通信内容就显得尤为重要。除此之外，还有一种被称为通信元数据分析的方法也颇为有效。这种方法通过对通信元数据进行缜密分析来获取情报（在通信内容所包括的暗语无法被破解的情况下也可使用这种方法）。通信元数据包括通信的收发地址、收发时间等。

电子情报是指通过对雷达等电磁波进行监控分析所获取的情报。这种情报搜集方法始于第二次世界大战。随着雷达被越来越广泛地应用在武器装备及其他领域当中，电子情报逐渐成为一种重要性持续走高的新兴信号情报分支。比如说，通过对雷达电磁波进行缜密分析，可以有效地掌握（使用特定雷达的）对空机关炮及对空导弹的配备情况。

此外，还有一种信号情报叫做外国仪表信号情报，例如通过对敌方试射的导弹所发射的信号进行监测，以获取重要性能参数。这类情报是一种应用非常广泛而且专门性非常高的信号情报。

发达国家普遍设有从事信号情报工作的机构，除了美国国家安全局外，还有英国政府通信总部（GCHQ）、澳大利亚信号局（ASD）、新西兰政府通信安全局（GCSB）、加拿大通信安全局（CSE）、以色列信号情报国家部队（ISNU，又称8200部队）等。另外，德国及法国并没有设立独立的信号情报机构，这两个国家的信号情报工作由各自的对外情报机构——联邦情报局（BND）和对外安全总局（DGSE）开展。

四、美国国家安全局的发展历程

美国国家安全局的始建。

第二次世界大战以后，美国陆军、海军信号情报机构于1949年合并为武装部队安全局（AFSA），隶属于美国国防部。然而，在随后爆发的朝鲜战争中，该局的平庸表现引发了美国国务院及美国军队的强烈不满。他们认为这种安排过分强调了信号情报在军事方面的作用，而忽视了信号情报在国家层面上的作用。1952年，时任美国总统杜鲁门在中央情报局及国务院的鼓动下，设立了信号情报改革委员会（布拉内尔委员会）。布拉内尔委员会向杜鲁门递交报告书，称信号情报工作是国家责任，杜鲁门遂以该报告书内容为基础做出指示，并于1952年11月4日正式成立美国国家安全局。然而，信号情报是国家的最高机密，被认定为绝密事务。因此，创立之初，人们一般称国家安全局为“No Such Agency”（不存在的政府部门），在此后的很长一段时间里（到1975年为止），甚至连国家安全局的存在都被定义为绝密事件。

国家安全局工作场景

中央安全局的附设。

虽然美国成立了作为信号情报中心机构的国家安全局，但美国陆海空三军及海军陆战队为了更好地服务战争，仍然保留了各自的信号情报机构。然而，美国情报界认为，如果将信号情报机构分开设置在中心机构及各军种当中，会降低信号情报工作的效率，所以美国也进行了将各信号情报机构合并的尝试。为此，美国政府于1972年2月成立了中央安全局（CSS），负责对各军种信号情报活动的开展情况进行统一调度，以达到信号情报一体化的目的。中央安全局位于国家安全局总部内，局长由国家安全局局长兼任，强化了国家安全局与各军种信号情报机构之间的协作。

美国网络司令部的成立。

21世纪以来，越来越多的人认识到计算机网络空间的重要性。因此，美国国防部于2005年组建了一支隶属于国家安全局的网络战争部队，由国家安全局局长兼任该部队司令。2008年，美国发生了军事情报通信网遭受国外情报机构恶意软件感染事件，在处理该事件过程中，国家安全局的技术能力得到了充分的展示。以该事件的发生为契机，美军于2010年10月成立美国网络司令部（US Cyber Command），其总部位于国家安全局内，由国家安全局局长兼任司令。美国网络司令部平时负责保护国防部情报系统不受侵袭，战时则将成为计算机战争的中坚力量。

五、国家安全局的主要任务

国家安全局的主要任务包括信号情报与情报保障。此外，进行计算机网络作战也是其可能执行的任务之一。

信号情报。

为了向美国情报界提供情报信息支撑，达到“搜集对外情报”“反间谍入侵”等工作目的，美国国家安全局围绕着信号情报的搜集、分析、编写、发布等开展工作。另外，国家安全局局长作为中央安全局兼任局长，还负责对各军种信号情报机构开展的情报搜集活动进行统一管理。不仅如此，作为全美信号情报工作的实际责任人，国家安全局局长对信号情报工作的整体战略部署（包括中央情报局及联邦调查局开展的信号情报工作）、工作方针以及工作标准进行制定，并对相关的教育训练及活动开展情况进行调配。

情报保障。

美国国家安全局自成立以来，掌管着国内通信保障工作，还负责密码、密码通信机及机密电话机的开发与管理。随着时代的发展，通信方式越来越多样化，网络的应用也在不断地发展，因此美国国家安全局的工作任务从单一的通信保障工作延伸到了情报系统保障工作。

美国国家安全局还是负责政府情报安全的部门。根据1981年第12333号总统令规定，国家安全局局长被任命为美国国家安全保障系统责任人。所谓的国家安全保障系统是指美国的情报、军事、机密情报等与保障国家安全相关的通信情报系统。国家安全局工作人员平日里会入侵他国网络及计算机等情报通信系统来搜集信号情报，这就是所谓的“练兵”。正是这种平日“练兵”的机构在美国国家安全保障系统当中承担着“防卫之盾”的作用。

在情报系统多重防护思想的影响下，美国通信情报系统为了加强保密能力，将网络本身划分为三个层次：处理绝密情报的系统（如国防部JWICS、国家安全局NSANet、国务院INRISS、联邦调查局SCION）、处理秘密情报的系统（如国防部SIPRNet、国务院ClassNet、联邦调查局FBINet）、处理内部情报的系统（如国防部NIPRNet、国务院OpenNet、情报机构DNI-U）。

计算机网络战争。

虽然应对计算机网络战争是美国计算机网络部队而非国家安全局的工作任务，但基于国家安全局局长兼任美国网络司令部司令的实际情况，计算机网络部队与国家安全局之间产生了密不可分的关系。

为了能更好地应对计算机网络战争，就要在日常的工作中掌握潜在攻击对象的实际情况与弱点，一旦发生战争，必须能够立即做出攻击态势。所谓潜在攻击对象的实际情况与弱点正是信号情报活动中能够获取的情报信息。另外，在防御工作方面，如果能够通过平时的工作做到情报保障扎实有力的话，一旦发生计算机网络战争，也可确保高强度的防御能力。不仅如此，在计算机网络战争中，还必须要对敌方的计算机攻击源与信号源实施打击，这样才能称之为积极的防御。

六、国家安全局的预算、人员和组织构成

预算。

美国情报工作的相关预算被划分为国家情报计划（National Intelligence Program）预算和军事情报计划（Military Intelligence Program）预算两部分，从20世纪90年代开始，这两部分预算总额均开始面向社会进行公示。2014年，国家情报计划预算为522亿美元、军事情报计划预算为186亿美元，合计达708亿美元。

然而，情报预算的具体花销情况至今仍是个谜。根据2013年6月斯诺登曝光的内部资料可以看到，2013年，美国国家情报计划预算总额为526亿美元、军事情报计划预算总额为192亿美元，总预算达718亿美元。在国家情报计划预算中，根据各情报机构预算金额的多少进行排序可知，中央情报局预算为147亿美元，国家安全局预算为108亿美元，国家侦察办公室预算为103亿美元，国家地理空间情报局预算为49亿美元。

与以人力情报搜集工作为中心的中央情报局相比，美国国家安全局的预算相对较少，但如果加上除综合信号情报预算外的其他信号情报预算的话，实际上的信号情报预算依然是情报预算当中花销最大的部分。例如，国家侦察办公室虽然负责通过人造卫星搜集情报，但在其人造卫星预算中，涉及信号情报卫星的费用占了相当大的金额（其花费在数十亿美元以上）。此外，在中央情报局的预算当中，与国家安全局共同开展的信号情报工作所花费的总金额至少也达到了6亿美元。至于军事情报计划总预算的192亿美元，其中肯定还包含了陆海空三军、海军陆战队、海岸警卫队的信号情报预算，可以推测出这笔预算不会低于数十亿美元。综合来看，美国政府每年用于信号情报工作的总预算应该在200亿美元左右。

人员。

目前，美国情报机构的具体人员总数并没有对外公布。根据国家情报总监的说法，截至2009年9月，情报机构的总人数约为20万人（包括国家情报计划、军事情报计划工作人数的总和）。而根据斯诺登泄露出的信息可知，2013年度美国国家情报计划的总人数为107035人。具体的人员分配情况如下：文职人员83675人、军人23400人。此外，非战时的合同勤务人员人数为21800人。

国家安全局在国家情报计划中拥有最多的固定职员，它力压固定职员总数第二的中央情报局（总职员数22206人），其固定职员为34901人。在国家安全局中，文职人员约21500人、军人约13500人。

美国国家安全局大楼外景

然而，上述从业人数并非从事信号情报工作的所有人员数，和总预算的情况相同，还有很多人员在国家安全局之外从事信号情报工作。特别是中央安全局麾下信号情报机构的人数也达到了相当的规模（据推算有约12000人，但并没有明确的证据支持）。不仅如此，国家安全局本身还雇有合同制人员，在整个信号情报机构中的合同制人员总数至少为5万人。

组织构成。

根据公开资料显示，国家安全局内部还设有多个部局，除了位于马里兰州米德堡的总部外，在美国其他地方还设有四个被称为迷你国家安全局的地方总部，分别位于夏威夷州、科罗拉多州、佐治亚州和得克萨斯州。

另据外泄资料可知，国家安全局总部除下设局长办公室外，还设有三个总局、五个分局及两个中心。三个总局包括信号情报总局、情报保障总局、技术总局；五个分局包括教育训练局、后勤设施局、人力资源局、反间谍保障局、调查研究局；两个中心包括国家安全保障作战中心（NSOC）、国家安全局/中央安全局威胁作战中心（NTOC）。

值得注意的是，国家安全保障作战中心的任务是每天24小时综合掌握世界动态，为信号情报及情报保障工作提供支撑。国家安全局/中央安全局威胁作战中心的任务是通过监视世界各国网络活动发现网络威胁，保护美国及其盟国的网络安全。

在2014年12月的美国索尼影视公司遭受黑客攻击事件中，联邦调查局之所以得出此次攻击是由朝鲜政府组织实施的结论，很大程度上也得力于国家安全局的情报能力。

七、国家安全局开展工作的法律依据

目前，与国家安全局开展工作相关的法律法规有《国家安全法》、第12333号行政命令、《涉外情报监控法》《爱国者法》等。

根据美国政府解释，信号情报机构作为对外情报机构，一旦通过合法手段获取情报，这些情报就会成为政府所有情报（无论是对外情报还是对内情报），这类情报的应用不受联邦宪法第四修正案的限制，在不以侦查办案为目的的情况下也可使用。美国《国家安全法》也明确规定：国家安全局可以根据联邦政府执法机构的要求开展情报搜集工作（包括以侦查办案为目的开展的情报搜集工作）。

第12333号行政命令于1981年12月由时任美国总统里根制定，经过了数次修订（最近的一次修订是由2008年布什实施的）最终形成了目前的版本。该行政命令规定了各情报机构的工作任务、权限及活动基础。然而，由于没有成文法律的约束，美国涉外情报工作显得“无法无天”，特别是在20世纪60年代，美国发动越南战争时，联邦调查局、中央情报局及陆军情报机构在没有法律依据的情况下，围绕着反战运动及反战运动家开展了广泛的情报搜集活动。1972年，甚至发生了美国总统尼克松参与的“水门事件”。

有鉴于此，美国于1978年出台了《涉外情报监控法》（FISA）。该法律对在美国国内开展的涉外情报搜集工作，特别是电子类情报搜集活动进行了制约，也因此成立了对外情报监控法庭（FISC）。也就是说，想要在美国国内开展对外情报及反间谍相关的情报搜集工作，原则上必须得到司法长官的首肯，并需获得对外情报监控法庭的批准手续。此外，在情报搜集过程中，对非情报搜集对象的美国人进行情报搜集时，为了保护个人隐私，美国出台了《最简程序》作为针对此类人员进行情报搜集工作的处理手续。然而，该法律并没有对在美国境外开展情报搜集工作的相关情况进行规定，这类工作依然由总统进行裁决。

随后，《涉外情报监控法》又经过了重新修改，在该法中加入了有关物理搜索及调取商业记录信息方面的规定。2001年出台的《爱国者法》通过对《涉外情报监控法》第702条等进行修改，扩大了各情报机构（包括联邦调查局在内）的工作权限。因为《爱国者法》仅仅对在美国境内开展的涉外情报搜集工作进行了规范限制，所以在有关对外情报搜集工作方面（包括在美国境内实施的涉外情报搜集），该法带有一种强制主义色彩，它规定民间从业人员有协助开展对外情报搜集的义务以及保守秘密的义务。

2015年6月2日，美国国会参议院以67票赞成、32票反对的表决结果通过了《美国自由法案》（USA Freedom Act）。这是斯诺登2013年揭露美国国家安全局“棱镜”监控计划以来，美国首次做出的大规模监控项目改革。根据《美国自由法案》，国家安全局在六个月内将把大规模搜集电话元数据的任务交给本国电信公司。今后在进行涉嫌恐怖主义活动的相关调查时，国家安全局必须先获得涉外情报监控法庭许可或在紧急状态下，才可向电信公司索取相关数据，包括拨打过的电话号码、拨打日期和通话时长，但不包括电话内容。而且，国家安全局只有确认某人或某个组织有恐怖活动嫌疑，在向法院出示搜查令后才能向电信公司索取相关数据。

不难推测，在今后的美国全球反恐怖战争和行动中，国家安全局还将进一步修订、完善与其信号情报工作有关的法律法规，以更好地承担其相关的任务和职责。