谢玲伶

重庆五大功能区域发展战略实施后，重庆市委四届三次全会提出，将构建奉节—巫山—巫溪—城口特色旅游经济带作为渝东北生态涵养发展区三大发展路径之一，这为渝东北生态旅游的发展带来契机。渝东北地区生态资源丰富，但其生态系统也极其脆弱，相关法律制度还不是很完善，立足实践，应从区域合作、管理体制、社区参与等方面健全完善渝东北地区生态旅游发展的法律措施，确保其健康有序发展。

一、渝东北生态旅游发展面临的法律困境

（一）缺乏区县间的旅游合作规划

渝东北地区地处国家西部大开发范围，远离重庆主城，地理位置相对边远，信息较为闭塞，经济欠发达，大多属于国家级贫困县，导致与生态旅游发展的基础设施不完善，加之旅游投资匮乏、各区县缺乏生态旅游统一规划意识，以各自需求利益为出发点，所以难以整合各区县优秀旅游资源，不能充分发挥渝东北生态旅游的集聚效应。因此，渝东北发展生态旅游的各区县应当根据各区县实际情况，本着打造“特色旅游经济带”的理念，统一规划合作开发渝东北生态旅游产品，完善生态旅游发展配套措施，加强旅游监管，构建渝东北特色旅游带品牌。

（二）生态旅游管理体制不完善

渝东北生态旅游资源丰富，拥有万州大瀑布群旅游区、开县刘伯承同志纪念馆、巫山小三峡、奉节白帝城、云阳张飞庙、巫溪红池坝旅游景区等不同生态旅游景区。但是，不同生态旅游景区由不同区县不同政府部门管理，甚至有同一生态景区由不同且独立的政府管理部门进行管理，造成多头管理、混乱管理的现象，这就大大增加了打造统一特色旅游带的难度。而《环境保护法》《森林法》等单行法律以及一些行政法规，只单单规定生态旅游管理部门的权责，而忽略了对管理职能进行不断修订或者撤销，不可避免地造成管理机构职能重叠化。

（三）生态旅游目的地社区参与感不强

当前，渝东北地区参与生态旅游的当地社区居民存在如下问题：一是被动参与旅游发展。在旅游项目规划开发制定过程中，基本上还是由政府、投资方主导，相关领域专家提供建议，较少征询采纳当地社区居民的建议；二是发展旅游过程中损害当地社区居民环境权益。在某些旅游项目开发过程中，由于片面追求经济效益，以及对旅游行为缺乏积极引导和规范，导致原生态自然景观和人文环境遭受巨大破坏，损害了旅游目的地居民的良好环境权益。现行的旅游相关法律法规不健全，权益保障机制不完善，面对的问题又复杂多变，所以保护渝东北地区居民积极参与决策机制甚为重要。

二、法律保障渝东北生态旅游发展的对策建议

（一）制定区域性旅游合作协议，构建特色旅游经济带

首先要加强渝东北各区县的沟通与交流，深度挖掘各区县旅游资源的特色，进行统一规划，使渝东北地区生态旅游呈特色化、差异化发展。例如万州、开州、巫山、奉节、巫溪、城口、云阳地理位置相邻，山水相依，资源共存，客观上形成了一个独立的以大山大峡、秀美溪谷、人文景观等生态旅游资源为特征的旅游发展区域；其次，要加强渝东北旅游环境保护工作。一是要不断加强渝东北各区县环境污染防治保护合作，在共同协商、平衡利益的基础上确定合作协议，协议中要确定生态旅游环境容量、污染排放量和排放标准，促进生态旅游健康积极发展。二是要不断加强渝东北各区县文化遗产保护合作。科学评估各区县内文化遗产，进行合理规划旅游发展区域，建立以政府为主导、社会广泛参与的多元化保护机制，保护生态旅游发展区域的文化遗产，促进渝东北特色旅游带合作开发。

（二）完善生态旅游管理机制，营造健康有序的发展环境

首先，应成立一个专门的渝东北生态旅游发展协调机构。该机构经过与各区县、各相关部门的协调，由渝东北各区县政府授权下的原参与生态旅游管理的相关行政部门共同组成，主要负责区域内生态旅游活动的行政管理，协调各主体之间的利益关系，协商解决发展生态旅游过程中出现的问题，并且协调与生态旅游发展的相关的其它管理部门；其次，明确生态旅游管理职权。渝东北各区县政府应依本地实际情况制定生态发展的总体规划，生态旅游发展协调机构的职权范围包括保护生态环境、规范监督旅游开发者和经营者、协调旅游目的地居民利益关系、完善旅游基础设施等公共事务；再次，定期培训生态旅游管理人员，提高其对相关法律法规、政策及环境保护管理等知识的驾驭能力。并且要定期组织旅游管理人员进行实地走访调研，及时掌握各区县生态旅游发展面临的资源和环境问题，不断调整管理方案，确保科学、严格管理生态旅游，引导生态旅游健康持续发展。

（三）完善社区参与机制，保障社区居民权益

首先，参与意识的培养。渝东北各区县政府应组织社区居民进行环境保护的宣传和教育，提高他们对生态旅游发展重要性的认识，从而主动积极地参与到生态旅游发展的各个环节之中；其次，畅通参与渠道。社区居民应参与到生态旅游区的建设和管理、政策制定、实施、监督，以及利益分配方案等诸多方面。参与的方式多种多样，例如采取咨询、投票、民意调查、举报听证会等方式，培养旅游目的地居民参与意识，激发参与热情，保障居民利益诉求途径畅通，共同协商旅游发展相关问题；最后，完善环境公益诉讼，健全社区居民环境权益保障机制。一旦社区居民环境权益受损，定会寻求法律制度的保护，但是由于受公民个人技术条件和成本控制等因素影响，提起诉讼的难度很大，而权利又急需救济，这时应从司法制度上建立公益诉讼制度。

（作者单位：中共重庆市万州区委党校）