潘必福

(广西壮族自治区资源县人民检察院 广西 桂林 541000)

建立我国环境公益诉讼制度的几点思考

潘必福

(广西壮族自治区资源县人民检察院 广西 桂林 541000)

对于环境等社会公益,公民被认为不具有直接利害关系,其原告资格不被承认。这样,当环境等社会公益遭受侵害或有侵害之虞时,公民便无法通过司法手段来维护公益。环境公益诉讼制度的出现,既是诉讼法对其自身只顾及保护私人利益的狭隘性突破,也是对传统诉讼法律制度的超越。

公益诉讼；诉讼主体；诉讼基金；举证责任

党的十八届四中全会，首次以全面推进依法治国为主题并审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。新《民事诉讼法》中第55条规定标志着我国正式打开了环境保护公益诉讼的大门，为今后的环境公益诉讼提供了一定的法律支持，这条新增规定在一定程度上给环境公益诉讼注了新的希望。新《环境保护法》第58条进一步明确了环境公益诉讼主体,放宽了环境公益诉讼范围,具有重要意义。

1 我国公益诉讼制度的现状与不足

1.1 原告资格受限

依法成立的以环保为宗旨的环保公益团体，有权提起环境公益诉讼。这是环境公益诉讼制度的核心。这种制度特别适合于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而又难以确定代表人、或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。现实生活中，许多情形下，个人面对污染破坏环境的公司法人或者组织，常常不知、不能、不敢提起诉讼。淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人众多但难以确定原告的情形。

1.2 举证责任不明确

民事诉讼举证责任的基本原则是“谁主张、谁举证”，虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条第(3)项规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证。即“举证责任倒置”，但是在这次民事诉讼法的修改仅第55条规定了环境公益诉讼的主体，环境公益诉讼的举证原则是“谁主张，谁举证”，还是“举证责任倒置”？至今也没有相关的法律法规或司法解释对此作出明确规定。

1.3 诉讼费用的承担问题

新《民事诉讼法》第55条规定“法律规定的机关和有关组织”则可能会因为无力支付费用怠于行使自己的诉权，这与法律保护环境的初衷是相悖的，如果诉讼费用由被告承担也不妥。实践中，政府或企业为了带动当地经济而开发、发展各种项目，有时因为未知的变化或对环境情况考虑不全，便造成了环境污染，这时，要面对着发展与保护的两难选择，该如何找到平衡？公益诉讼的费用由谁承担？这些都是我们亟待解决的问题。

2 国外环境公益诉讼制度考察

德国早期是将原告严格限定在直接利害关系人的范畴之内，并恪守这一传统的当事人理论。但随着公共利益维护的重要性和紧迫性与日俱增，德国最终也作出了突破，允许民间环保组织提起公益诉讼，并建立了公益诉讼制度，但在诉讼权利能力、诉讼资金保障、案件范围等方面进行了严格的限定，民间组织能够提起诉讼的事项仅仅限于法律规定的情形。

检察机关代表公益参与民事诉讼起源于法国。1804年《拿破仑法典》规定，检察官可以为了社会公益提起或参与的诉讼。后来的《法国新民事诉讼法典》第423条规定：“除法律有特别规定情况外，在事实妨害公共秩序时，检察院为维护公共秩序进行诉讼。”

美国的环境公益诉讼制度称为“公民诉讼”，指公民可以依法就企业违反法定环境保护义务、污染环境行为或主管机关没有履行法定职责的行为提起诉讼。其确立走的是先在法律中明确规定，后通过司法判例进行解释和应用的道路，既有法律的支持又有实践的验证，做到知行合一，美国环境公益诉讼原告在实践中不限于“公民”。

3 对公益诉讼制度发展的完善

3.1 扩大公益诉讼的范围

对公益的损害，既有一般民事主体的行为，也有行政机关的行为，根据环境公益诉讼中被诉行为是私人的民事行为还是政府的行政行为，分别确立采取民事诉讼和行政诉讼。但针对被诉的行政行为，我国目前仅仅是界定为具体行政行为，而像开发计划、规划、政策等抽象行政行为，有时对环境也会造成眼中的危害，所以在环境公益诉讼中，我们应放宽诉讼范围，不仅对具体行政行为进行诉讼，对抽象行政行为也应能进行诉讼，从切实保障相对人和国家社会公共利益出发，未雨绸缪，在违法抽象行政行为实施前，通过司法审查的手段，组织其实施是十分必要的。

3.2 合理分配举证责任

在民事诉讼中，双方当事人的举证责任是对等的，谁主张谁举证；在行政诉讼中，被告行政机关负有举证责任。在公益诉讼中，其举证责任必须从成本与收益的角度专门研究。笔者认为应视原告的举证能力而规定不同的举证责任，不能一刀切。首先，法律规定的机关提起的公益诉讼，适用“谁主张，谁举证”的一般举证规则。

3.3 建立环境污染强制责任保险制度

环境责任保险最早出现于1960年代，它随着环境污染事故的大量出现和公众环境意识的提高应运而生。环境责任险强大的分散和转嫁风险功能，深受污染企业和污染事故受害者的青睐。众所周知，环境污染发生后，企业面临的往往是巨额的经济赔偿，而鲜有企业能真正的有这种支付巨额赔偿的能力，因此就需要一种替代性的赔偿机制，对社会来承担一种公共利益的赔偿责任和对受害人承担的私益赔偿责任，环境侵权责任保险应运而生。环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。国际上环境污染责任保险有不同方式。德国、瑞典在环境污染责任保险方面，强制实行环境损害责任保险，要求其国内所有工商企业都要投环境责任险。英国、法国采取自愿保险为主，强制保险为辅，在油污损害赔偿等方面采取强制责任保险制度。2007年国家环保部发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，在我国首次提出开展环境污染责任保险工作，这对加大我国环境保护力度，维护社会、单位和公民合法权益，推进我国生态文明建设具有重要意义。

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