徐秀军

今年，中国是二十国集团（G20）领导人峰会的主办国。9月初在杭州举行的G20峰会，为中国提供了又一次“主场外交”的重要舞台，届时G20成员以及一些受邀国家和国际组织的领导人齐聚杭州，共商全球治理的新举措。全球治理的中国声音与中国方案将推动G20框架下的合作向着更高层次迈进，G20机制在全球治理中的地位与作用也将因此而发生一些新的变化。

2008年国际金融危机爆发前，G20框架下的合作机制仅仅包括财长和央行行长会议。在美国的倡议之下，G20于2008年升级为领导人峰会。此后，G20机制建设不断深化拓展，并逐渐形成了以领导人峰会为引领、协调人和财金渠道“双轨机制”为支撑、部长级会议和工作组为辅助、研讨会和交流会为配套活动的独特机制化构架（见下页图表）。

作为全球经济治理平台的G20机制目前已进入一个新的调整期。之所以做出这种判断，主要基于以下几个背景方面的考虑：

第一，近年来国际政治、经济环境发生了一些新的变化，而且这种新变化又是一种趋势性的，对全球政治、经济的影响是非常深刻的。总体来说，这些变化包括这么几个方面：一是世界经济增长进入换挡期;二是全球经济的一体化与碎片化进入并行发展期;三是世界经济与国际政治进入高度联动期。

就G20成员来说，其政治、经济也出现了一些新的变化。G20是由新兴经济体和发达经济体组成的联合体，尽管现在整体上所有成员的经济都处于放缓的大背景下，但有一个特点非常值得关注，即新兴经济体经济增速下降的幅度要大于发达经济体经济增速下降的幅度。这说明了什么？那就是新兴经济体的赶超步伐在放缓。我们以前说在G20里新兴经济体是一个推动全球经济治理改革的重要力量，但在整个新兴经济体赶超步伐放缓的大背景下，未来全球治理的格局演变进程必然会受到影响。

第二，G20的不少成员，面临的一些地缘政治风险也进入了一个相对更加凸显的时期。比如，欧美依然维持对俄罗斯的经济制裁;土耳其、巴西、阿根廷等国一些政治因素对其经济增长产生的影响在不断加大。在发达经济体方面，像英国脱欧等对G20成员的影响也是非常深远的。

第三，G20自身的功能面临调整和转型。G20升格为领导人峰会的背景是为了应对2008年的国际金融危机。虽然目前金融危机的影响还在，但是将今天的这个世界还描述为“仍然处在危机的过程当中”已不合时宜了。在当前的世界形势下，可以说G20正处于功能性调整的关键时期——从一个应对危机的机制变成真正的全球经济协调的机制，或者说真正转入到更加广泛的全球治理的机制。

从上述三个方面来说，今天的G20确实进入了一个转型时期。

这是我想说的第一层意思。接下来谈谈G20在全球治理中的作用。有观点认为G20在应对金融危机方面起到了很重要的作用，但现在危机已慢慢过去了，G20的作用在下降;也有一些人担心G20机制发展的“推动力不足”。

从目前的世界形势来看，我认为当今世界是更加需要G20这个平台了。今天我们所处的世界，全球治理的新议题、新领域都在不断增加;同时一些传统的领域面临着规则的重新调整。在这种情况之下，更加需要一个相对来说兼顾代表性和有效性、并且能够对全球政治经济发展起主导和引领作用的国家集合体，来推动全球各方面问题的治理。不过，由此又产生了一个矛盾，就是目前G20本身的机制化建设滞后与整个世界赋予它这种更为重要的地位之间的矛盾。G20机制本身面临着一些挑战，最大的一个挑战缘于G20是一个没有章程、总部和秘书处的非正式机制。当然，非正式机制也有其优势——具有灵活性和包容性，但也由此带来了一个问题：在议题设置层面，G20的功能是能够满足当今世界需要的，但在执行层面，G20讨论的很多事情和规则落实起来难度很大，包括今年G20峰会达成一些成果也可能会存在这种问题。因此从执行层面来说，G20机制的局限性就非常明显了。一方面，我们希望G20有更重要的地位，希望它发挥更重要的作用;但是另一方面，它达成的一系列成果又难以得到有效的执行，其间就会产生这么一个矛盾。所以说G20的各个成员，还需要在这个矛盾中继续去探索，推动G20建设成为约束力和执行力强的合作机制。

尽管如此，我们也应该否认一个观点，即有些人认为G20是一个非常松散的、不太起作用的“清谈馆”，认为它的作用被边缘化了。其实，这几年G20也在不断调整，它在机制化的进程上还是取得了很多进展。大家评判机制化的程度，一个常见的标准就是看它有没有秘书处，有没有总部。从这个角度来说，大家都认为G20在机制建设上是没有进展的，并且目前也看不到这方面会有重大进展的迹象。但仔细观察分析一下就会发现，在G20的附属、配套机制建设上面，是在不断推进的。

今年，G20合作框架下新增加了一个贸易部长会议机制。部长级会议也是机制化建设的一个反映。更重要的是，G20目前来说比较有效的一个机制就是成立了很多的工作组。这些工作组是常设的，并且工作组层面的协商非常频繁，因此它是一种能够在一定的功能领域发挥实际作用的机制。G20很多新的规则或者共识，都是在这个层面达成的，工作组这种机制起到了非常重要的作用，它是推动G20日益朝着机制化方向前进的一种机制。这是G20机制化的一种创新，也是G20机制化的直接表现。

总体来说，虽然G20本身的机制化建设还不完善，存在很多问题和挑战，但它依然是一个非常具有生命力的机制，对于我们当前的国际政治经济治理发挥着不可或缺的作用。