温宪

英文单词“游说”（Lobbying）来源于建筑物门厅（Lobby）一词，意指早年间的说客，多在国会大厦门厅或者议员所住酒店的门厅守株待兔般等着过往议员，向他们进行游说。这类游说活动形成规模后，也有人将Lobbying意译为“院外活动集团”。在前段时间公布的“百日新政”计划中，特朗普就将他的刀锋对准游说活动，声称将不允许政府离职行政官员5年内担任游说职务，以及终身禁止行政官员代表外国政府开展游说。这名美国当选总统在整个大选过程中已经多次抨击特殊利益集团及其说客，但游说早已与美国政治机体水乳交融。就连特朗普在大选后的首次媒体采访中都不得不承认，虽然他不喜欢这些政治因素，但他的过渡团队里“所有人都是说客”。

平均每名国会议员身后有20多名说客

美国的游说现象几乎与其政体建立历史相伴。早在1792年，参加过美国独立战争的弗吉尼亚州老兵为了获得更多补偿金，雇用能言善辩的威廉姆·胡尔对议会进行游说。19世纪50年代，枪械制造商柯尔特公司的创始人萨缪尔·柯尔特曾为了一份专利的延期而雇用说客，并通过说客采取将枪械赠予议员的行贿手段。这时候，说客公开行贿的做法已大行其道。有“游说之王”之称的萨姆·瓦尔德1875年在国会作证时不仅承认行贿，还称为此“并不感到羞耻”。

游说的一般定义是，试图影响政府、立法者或监管机构成员行动、政策或决定的行为。从事游说的可以是个人、机构或者有组织的团体等。游说者可以将游说作为职业，也可以不是，职业说客代表雇用他们的个人或公司。个人或非营利组织也可将游说作为志愿者活动，或作为日常工作的一部分，比如一名首席执行官会见一名对其公司项目很重要的代表，或者一名社会活动分子无偿会见一名立法者。一些外国政府和企业为了自身利益也常以重金雇用美国前国会议员、前政府官员以及知名的律师、经济学家、公共关系专家进行游说。

说得直白一些，游说就是美国式的拉关系、走后门，只不过发展至今，美国的游说活动已不是夜深人静之时提点烟酒茶或名贵字画敲门进贡，而是规模更大、专业性更强、收益更可观的大产业。从联邦政府到各级地方政府，从医疗、税制、基建、移民到华尔街监管等政策问题，游说可谓无处不在。

美国首都华盛顿聚集了全美的精英游说大军，专业注册者超过1.2万，平均每位国会议员身后被20多名各类游说者包围着。有数据显示，美国从事游说活动的人可能多达10万。美国《华尔街日报》近日援引华盛顿智库响应政治中心的数据称，2016年前三个季度，美国企业总共花费了23亿美元用于游说工作。

与大额花费相对应的则是高回报。2011年一项针对美国50家公司的调查显示，对游说的投资“性价比极高”。2009年的一项调查更是显示，一些公司的游说投资为他们带回高达22000%的收益。有统计称，2013年，游说业的获利额超过32亿美元。

势力强大的游说团体会给官员脸色看

华盛顿市中心有一条横贯东西的K街，笔者曾多次探访那里。街边两侧是一个挨着一个的各种律师事务所和咨询公司，间或有一些高档餐馆，全美游说业的顶尖人物就聚集在这个“说客一条街”。美剧《纸牌屋》中对非洲裔帅哥雷米·丹顿的描写，可谓是K街职业说客的生动写照。此外，位于华盛顿的民主党和共和党俱乐部，以及各种会员制会所也是职业游说者经常光顾的地方。

从广义上说，常设华盛顿的各种机构都有游说功能。为采访美国最大的印第安人保留地纳瓦霍部落，笔者曾到位于华盛顿东北一街750号1010房间的纳瓦霍部落办公室，这是唯一在华盛顿设有办事机构的印第安人部落。办公室执行主任克拉拉·李·普拉特告诉笔者，他们的一项重要任务就是游说美国政府和国会，为纳瓦霍部落争得应有权益。

而特朗普本人也与一些特殊利益集团有千丝万缕的联系。在这次大选期间，他得到了美国全国步枪协会的背书。该协会在近年来美国涉枪血案不断的背景下，屡屡成为风暴中心，而它也正是美国势力最为强大的游说集团之一。

笔者曾到美国全国步枪协会所在地采访，从华盛顿沿66号公路西行，约半小时后便可见到位于弗吉尼亚州费尔法克斯县沃尔普斯米尔路11250号的这栋深蓝色大厦。美国全国步枪协会拥有430万成员，成立于1871年11月17日，美国历史上多位总统均是该协会会员。大厦内有个全国武器博物馆，笔者去的时候正值美国刚发生一起枪击血案，当向一名非洲裔门卫提出要参观博物馆时，他十分谨慎，用步话机通报后，一再叮嘱笔者不准拍照，不许带手机，不能记笔记。博物馆内陈列着美国各时期以及世界各国的枪支，其中有一个角落专门展出美国总统西奥多·罗斯福的枪支收藏，提醒着人们这一协会迄今仍为美国最为强大的利益游说集团之一。

在由各个移民群体组成的美国社会里，犹太人是一个势力强大的族群。在200多个美国犹太人组织中，“美国以色列公共事务委员会”是力量最为强大的游说集团。这一游说集团时刻关注美国对中东的外交决策，并设法影响重要的人事安排，千方百计保护以色列在中东的安全利益。近年来，“美国以色列公共事务委员会”年会期间，以色列总理内塔尼亚胡都会专程到华盛顿与会。

2015年，奥巴马政府在伊朗核问题上与以色列闹得很不愉快。以色列游说集团为此大开火力，在《纽约时报》《华盛顿邮报》等主流媒体连发整版广告，指名道姓地抨击美国总统国家安全事务助理苏珊·赖斯等人。尽管如此，在当年3月举行的以色列公共事务委员会大会上，苏珊·赖斯不得不在现场发表演说，她不顾场下的喝倒彩强颜欢笑，再三保证美以关系坚如磐石，以色列游说集团势力可见一斑。

金钱推动下的谋取私利难根除

游说活动是美国政治机器运转的润滑剂和利益博弈的催化剂，这其中并非没有为公平与正义奋争之举，但因金钱占有越来越大的支配作用，利用贪欲谋取私利已呈积重难返之势。

美国立法机构是游说活动重点。在提案阶段，游说活动的焦点放在相关议员提出有利于自己的议案；议案审议时，游说者利用听证会等提出有利于本特殊利益集团的证词；在议会辩论期间，游说者进行专门的调查研究，为替自己说话的议员提供情报和资料，协助议员准备演说词，为议员的辩论出谋献策。而为这些说客工作的议员则能得到极为丰厚的金钱回报，以及对其政治生涯极其重要的选票与政治献金。

在华盛顿，即便是看起来很高大上的各种智库也未能免俗。今年8月，美国《纽约时报》连发调查报道称，看似独立的战略与国际问题研究中心、大西洋理事会等智库，实际上也在为捐款人或者大企业的利益对美国政府施加影响，进行伪装成政策研究的政治游说。大到外交政策、军火出口，小到基础设施建设项目，企业影响力宣传和品牌活动经常会搭智库的便车。《纽约时报》以美国最大建筑商之一的莱纳公司为例。2010年，当时的布鲁金斯学会副主席布鲁斯·凯兹在写给莱纳公司的一封信中说，“这会是一段富有成效、双赢的关系”。当时，莱纳想在旧金山推进一个价值80亿美元的开发项目，布鲁金斯学会之后为此大力推介，而且吸收莱纳负责旧金山开发的管理人员成为智库成员。布鲁金斯因此得到的回报是40万美元捐款。

美国政坛中的“旋转门”现象也在游说活动中扮演了推波助澜的作用。美国政界、商界、智库人士经常互换角色，其间的润滑剂是人脉关系和利益交换，这种软性腐败有着只可意会难以言传的特点。比如美国最大的军火商洛克希德·马丁公司，美国前国防部长拉姆斯菲尔德、空军副部长艾伯特·史密斯等都与该公司有千丝万缕的联系，他们中有人甚至脱下军装后直接在这里上班。

对于游说活动的弊端，美国也多次通过立法进行规范。1946年，美国国会通过首部综合性游说活动管理法规。1995年通过的《联邦游说管理法》规定，个人若使用20％以上的带薪时间从事影响政策的活动，便须登记为“说客”；说客可以招待议员餐饮，一次花费须在50美元以下；原议员及其助手、所有的公务员在离职后的１年内不得游说国会等。2009年，说客杰克·阿布拉莫夫因贿赂俄亥俄州共和党众议员鲍勃·奈依而被判入狱。国会随后通过《诚实领导及公开政府法案》，进一步规范、限制游说。不过，所有这些措施都无法根本消除弊端。阿布拉莫夫出狱后成了名人，他在接受采访时说，尽管相关法律越来越严格，但游说中的贿赂依旧泛滥。因为只有少数几个议员会拒绝任何形式的贿赂。而最有效的贿赂形式，莫过于许诺议员一个未来收入丰厚的职位。

笔者认为，特朗普的“新政措施”也只是治标之策。原因很简单，人以群分的美国有着客观存在的利益差异，其政治制度派生出来的利益关系协调机制对游说活动有强烈需求，而令所有活动运转起来的力量是金钱。道高一尺，魔高一丈，在金钱力量面前，那几条举措显得极为苍白。▲

（作者是人民日报原北美中心分社首席记者）