邱　月

（中国建筑设计院有限公司，北京 100044）

浅谈工程咨询方如何参与PPP模式项目

邱月

（中国建筑设计院有限公司，北京 100044）

近年来我国开始大力鼓励发展社会主体参与到公共产品的提供中来。PPP模式相比传统的公共产品提供方式有很大不同，这对习惯提供传统咨询服务的工程咨询方将是极大的挑战。本文将从PPP模式在我国的宏观背景出发，分析PPP模式对工程咨询行业带来的变化，并对工程咨询方参与PPP项目的角色定位提出一些建议。

PPP（公私合营）；咨询；物有所值（VFM）；绩效评价；风险管理

一、PPP模式概述

1. PPP模式的概念

PPP的概念有广义和狭义的分别，广义的概念泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，狭义的概念则一般指一系列项目管理模式的总称。

2. PPP模式的分类

国际上对于PPP并没有一致的分类，目前根据现有文献可以将广义的PPP模式分为：BT（建设-转移）、BOT（建设-运营-转移）、BOOT（建设-拥有-经营-转移）、BTO（建设-转移-经营）、DBT（设计-建设-转移）、DBTO（设计-建设-转移-经营）、DBO（设计-建设-经营）、PUOT（购买-更新-经营-转移）、LUOT（租赁-更新-经营-转移）、LDO（租赁-开发-经营）、DBMM（设计-建设-主要维护）、O&M（经营和维护）、服务外包、管理外包、BBO（购买-建设-运营）、BOO（建设-拥有-经营）、PUO（购买-更新-经营）等模式。

3. PPP模式应用的宏观背景

（1）PPP模式应用的政策背景

2015年10月，中共十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，该建议对我国十三五期间如何发展新的公共服务方式和融资方式上提出了一些指导性的意见：“发挥财政资金撬动功能，创新融资方式，带动更多社会资本参与投资。创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式；创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。”

另外，2014年至今，国家发改委、财政部、各省市也均陆续出台了一系列的政策，鼓励和指导PPP项目的开展，大量有关PPP模式政策文件的发布表明了政府提供公共产品发展的大方向，为我国大力开展PPP模式提供了良好的政策基础，代表着我国即将进入PPP模式发展的发车道。

（2）PPP模式应用的法律背景

2015年4月，为适应促进民间投资的紧迫需求，经国务院常务会议审议通过，国家发改委会同五部门印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，为特许经营的发展提供了基本制度框架。该办法明确了“基础设施和公用事业特许经营”的定义为政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

2016年3月，财政部、英国驻华大使馆、中国法学会在北京联合举办PPP法治建设国际研讨会。该研讨会旨在以法律法规建设为基础，分享借鉴国际PPP制度建设经验，提出我国PPP立法的顶层设计理念，厘清PPP立法的相关基本问题，并结合我国PPP项目操作中面临的合同属性、争议解决、土地取得、资产权属等实际法律冲突和障碍提出解决建议和路径。

财政部、发改委的一系列举措意味着我国正大力推进PPP领域的立法工作。PPP立法进程的加快及PPP模式法律基础的进一步明确，将使PPP模式在公共服务领域发挥更大的作用。

二、PPP模式对工程咨询行业带来的变化

1. 工程咨询内容

采用PPP模式的大多为公共设施项目。对于政府部门来讲，实施PPP模式目的是为公众提供更为高效的公共产品，所以必将改变以往相对粗放的方式，对项目全寿命周期的经济性、高效性有更高的要求。另外，PPP项目的社会参与方往往对工期和成本非常敏感，强调投资效益，除了要求设计、咨询环节满足相关规范，还要求其与融资、施工及维护等环节有更紧密的互动，以得出项目相对的最优方案。

PPP模式的引入将对项目可行性研究报告产生影响，相比传统的可研报告，PPP模式项目需要更为专业和详细的专门报告，以分析PPP模式项目投资回报率、定价机制、收益分配、风险管理等具体问题，为PPP模式项目的立项决策及项目如何开展PPP模式提供一定的参考依据。

2. 工程咨询业务能力

PPP项目的参与方众多，实施周期长，这意味着相比传统项目，其合同结构复杂，情况更加多变。从项目前期的立项决策、融资方案的制定到具体的产品定价、收益分配的谈判再到项目实施中的风险管理需要工程、法律、财会等多专业的咨询服务，这对工程咨询方的综合性技术服务能力提出了空前的要求。此外，PPP模式的复杂性也决定了项目不仅要求工程咨询方的从业人员具有优秀的专业技能，同时也要求其具有良好的沟通协调能力。

3. 工程咨询体制和服务水平

目前我国的工程咨询单位以国有企业为主，其管理体系、服务水平等与国际上一流的咨询顾问公司相比仍然具有一定的距离。PPP模式项目社会参与方的引入，将对工程咨询提出更为具体化的要求，工程咨询方需要创建创新管理体制，整合现有资源，调整人力资源战略，加强业务培训，完善内部激励机制，才能提升整个团队的综合实力，满足市场日益提高的要求。

三、工程咨询方参与PPP项目的角色定位

1. 作为政府机构的咨询顾问

工程咨询方可作为PPP项目中政府机构的咨询顾问。在该角色中，工程咨询方主要致力于配合政府部门做好PPP项目的立项决策和绩效评价工作，通过前期的调研工作和包括物有所值分析法在内的定性和定量分析方法，为政府机构筛选具有合作潜力的社会参与方与项目方案，并定期对PPP项目的实施成果进行绩效评价。

物有所值评价包括定性和定量评价两部分。定性评价通过分析项目方案的各项条件，评估其对项目目标的影响，初步判断项目采用PPP模式的可行性。定量评价首先要设定一个传统模式和PPP模式产出效益相同的假设，再把PPP模式方案中政府和社会参与方对项目全寿命周期的总投资的净现值（PPP）与公共部门比较值（PSC—即在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。）来比较，以对PPP模式是否能够降低项目全寿命周期的总成本进行分析。

借鉴国际通行的政府财政资金绩效考评原则，PPP模式项目的绩效评价原则可概括为4E原则，即：经济性（Economy），效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）、公平性（Equity）。在进行PPP项目的绩效评价时，首先应明确项目各利益相关者的绩效目标（PPP项目的利益相关者主要包括政府、社会参与方、金融机构、公众等）。再根据项目特点和各利益相关者的绩效目标，参考英国现有的KPI指标体系细化得出该PPP项目不同阶段的关键绩效指标（KPI），根据项目的实际情况对其满足各个关键绩效指标的程度进行定性、定量的评估，形成对PPP项目的科学绩效评价。

2. 作为社会参与方或金融机构的咨询顾问

金融机构或社会参与方参与PPP项目的主要目的是盈利，所以需要工程咨询方为其设计切实可行的PPP项目方案，并对方案的投资结构、收益性和风险进行评估。

PPP模式项目全寿命周期长、利益相关者众多，其风险管理的好坏对于金融机构和社会参与方能否实现预期收益具有非常重大的影响。所以，如何做好PPP项目的风险管理，将是工程咨询方面临的又一挑战。PPP项目的风险管理主要包括风险识别、风险评估、风险应对三大部分。风险识别是做好风险管理的基础，在分析PPP项目的风险因素时，可选用目前常用的风险识别方法（主要包括：专家调查法、检查表法、流程图法、SWOT分析法、情景分析法、因果分析法、故障树分析法等）中选取适当的一种或几种分析PPP项目的主要风险因素。然后，根据识别出的该PPP项目的主要风险因素，对项目进行风险评估，以分析每种风险的发生概率和影响程度。现有的风险评估方法主要包括调查和专家打分法、层次分析法（AHP）、敏感性分析法、蒙特卡洛模拟法、VAR法、决策树法、风险影响图法、关键线路、计划评审技术（PERT）等。最后，根据各类风险因素的发生概率和影响程度综合评定PPP项目的风险等级，并对如何有效降低项目总体风险水平和融资方、社会参与方对其将面临的风险因素该如何规避、转移、减轻提出积极合理的建议。

［1］王灏.PPP的定义和分类研究［J］.都市快轨交通，2004（5）：23.

［2］吴福清.PPP模式下工程咨询设计单位的机遇与挑战［J］.中国工程咨询，2015（5）：22.

［3］王超，赵新博，王守清.基于CSF和KPI的PPP项目绩效评价指标研究［J］.项目管理技术，2014（8）：18-20.

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