文/杨天宏

民初国会存废之争与民国政制走向

文/杨天宏

国会政治昙花一现与“代议然否”讨论的兴起

近代国人追求西方观念与制度，不惜流血牺牲。然而，被视为自由民主“制度化建构”的代议制机关国会在中国却命运多舛。从1913年4月8日建立到1925年4月24日段祺瑞临时执政府下令取消“法统”，致使国会失去法律依据而不复存在，仅断断续续运作了12年。若将不被承认的第二届国会即段祺瑞于推倒张勋复辟之后组建的“安福国会”排除在外，并不计3次在不足法定人数情况下召开的“非常国会”，再将袁世凯及张勋解散国会之后暂告阙如的时段扣除，则民初国会只有一届，存在时间与《国会组织法》规定的任期相差无几。

中国国会存在时间如此短暂，与移植代议政制的主客观条件不成熟有关。例如代议制运作所需要的社会基础、政党条件、选举机制发育不成熟，人民的民主政治意识淡薄，加之国家与社会权势重心失却，从基础政制到思想意识形态均无稳固的支撑点，民主机制暴露出诸多弊端，因此遭到国人唾弃。同时，需要注意的是，国会政治昙花一现也与国际局势变化有密切的关系。中国建立代议政制是在第一次世界大战前夕，此时正当世界政治思想转变的关键时刻。虽然战后民主主义思潮复兴，但对形式为“间接民主”的代议制的批判也进入较深层次，“直接民主”成为重要的思想理念与政治诉求，而苏俄这一新兴国家的建立及其对中国表示的“友善”，则向国人提示了一个改良政制的可能方向。受西方及苏俄新兴政治思潮的双重影响，尽管民元以后效仿西方实施政制改革逐渐成为近代中国的政治潮流，但是质疑之声也时时响起，不绝如缕。

有关“代议然否”的讨论最初系由有着“金兰之交”的两个重要政治思想家——章太炎和章士钊先后发起。二章的讨论遥相呼应，开启了近代中国议会批判的先河，在20世纪20年代初激起一场激烈的思想政治争辩，对国人认识代议政制的正负价值产生了重要影响，并与现实的中国政治产生互动，于1924年北京政变之后直接影响政治家对国会的处置。结果随着段祺瑞临时执政府宣布废除“法统”，现存国会寿终正寝，而被认为体现直接民主的“国民会议”开始时兴，并于南京国民政府时期在国民接受“训政”的前提下酝酿以“国民大会”的组织形式付诸实践。

“代议然否”论并非否定民主

1926年初，许仕廉在《东方杂志》撰文对光绪三十四年（1908）颁布钦定宪法大纲以来18年间中国移植西方政制的过程做了一番总结思考。他说这18年间中国至少产生了7个宪法性文件。在政体选择上，最初仿用英国君宪政体下的责任内阁制，学之未成，又去学普国式、日本式的军阀化中央集权，接着效法法国式的多党议会政体，不久有人主张采用美国联邦制，现在又有人试验采用俄国式的委员行政制。短短18年间，世界各种政体几乎用尽，“结果一样都没成功，样样变成人类最野蛮最原始的酋长式军阀独裁”。他认为中国移植西政失败有两大原因：一是所采纳的各种制度没有一种符合中国的现实国情与历史背景；二是中国的宪法学者和政治家趋赶时髦却尽买陈货。这些人好出风头，今天提出政府组织大纲，明天建立政党政系，但对世界宪政内涵及其变化趋势却无真正的研究。许氏所言，道出了近代国人在学习仿效西方政制时急于求成却又一事无成的尴尬与难堪。

不过应该指出的是，民初国人虽不断在政制上作翻新追求，但大多是沿着技术路线进行，非尽关乎“价值”层面的取舍，在国会问题上尤其如此。

最早对国会制度提出质疑的章太炎，其心营目注者，只在“代议”是否可以真正实现“民主”。虽然在阐释政见过程中曾出以“共和之名不足多，专制之名不足讳”这一惊世骇俗之语，然而从章氏对总统制及联邦制的极力主张可知，他并不否定现代民主制度的价值。后来响应太炎参与讨论“代议然否”的学者和政治家，无论是走传统路线的章士钊、瞿宣颖，走自由主义路线的胡适、高一涵，走折中路线的梁启超、潘力山、楼桐孙，还是走苏俄路线的陈独秀、李大钊，基本是在“间接民主“与“直接民主”即民主的形式上进行选择，并未站在民主制度的对立面。因而近代中国代议政制的失败，似不能简单归纳为民主政制的失败，而只是“代议”这一间接民主形式的顿挫。在有关代议制度的讨论中，国人大多否定的是现存国会，根本否定国会制度者只占少数，可以印证这一判断。

从代议民主到直接民主的探索

不过事情往往有违行为者的主观愿望。民初国人放言无忌，却忽略了在客观效果上，即便是对民主政制运作形式的批判，也可能危及这一制度本身。盖在实践效果上，一些看似技术路线上的改造（如被一些人在“非议会主义”选项下划归“议会改造”一脉的苏维埃政制改造路线）其实无异颠覆性质的革命，而一些本来只能划归技术改造路线的否定（如“二章”看似复古的路线以及孙中山以国民会议部分取代国会立法功能的路线），却很容易被误认为是价值层面的杀伐。清末民初国人对代议制的批判以及对“直接民主”的提倡，导致了“国民会议”这一政制形式在20世纪20年代中期被提上中国政制建设日程，又在南京国民政府建立之后写进宪法草案， 并在同一政权运作下逐渐演变成被当初同样否定代议制、主张直接民主的共产党人称为“伪国大”的政治实践，这是否已背离“二章”及响应他们参与“代议然否”讨论者建设“直接民主”的政制初衷呢？

这个问题回答起来或过于复杂，但至少从理论上观察，在没有理清国会与国民会议性质与关系的认识前提下，将“国民大会”这一标榜“直接民主”的政治形式付诸实施是存在问题的，其潜在危险在于容易导致立法的不稳定性。托克维尔（Alexis de Tocqueville）曾在《论美国的民主》一书中提出“多数的无限权威”会“增加民主所固有的立法与行政的不稳定性”的思想。他认为，“立法的不稳定性，是民主政府必然具有的一个弊端，因为它来自民主制度要求不断改换新人执政的本性。但是，这个弊端是随着授予立法者的权限和行动手段的增减而增减的”。托克维尔虽然承认一切权力的根源存在于多数的意志之中，但他同时认为，“人民的多数在管理国家方面有权决定一切，这句格言是渎神的和令人讨厌的”。由于多数人实施的直接民主在操作上比代表制间接民主更加困难，因而在实践中常被政党假借或“僭代”，畸变成新的“狄克推多”（ dictator）政制形式，这是民初多数国人在批判代议制间接民主时没有意识到的。

然而，在经历执政的国民党强调须按《建国方略》逐渐过渡到“宪政”的十年“训政”之后，已有国人意识到，基于卢梭人民主权说产生的“直接民主”也存在问题。1937年4月费巩撰文指出：第一次世界大战之后，受卢梭“主权在民”，人民“总意”不可代表思想的影响，各国新宪法均有主权在民，政府一切权力授自人民的原则表述。费巩认为，此说实卢梭《民约论》的致命伤，于事实为不可通。卢梭所谓的“国家”为小国寡民的古代罗马、希腊城邦，但近代以来，此类城邦国家巳不存在， 所存在者多为“地大人众”的民族国家，实现“总意”的办法，只有代表制度与多数同意。故近代成立的“民主国”莫不以议会为民意代表机关，而赋以立法监督之权。但战后各国新宪法的规定却反其道而行，对“议会专制”设置种种限制，尽管用意甚好，却无法实施。致使政党揽权、议会跋扈有增无减，复决创制如同具文，至于行政部门之无力与不稳，更是创立新宪之国的通病。结果，“直接民主”变成了执政党打着民意招牌实施专制的工具。对此费巩感叹说：制宪诸国为求宪法之“彻底民主化”而实施标榜“直接民主”的政制改革，殊不知“流弊所至，反使国人怀疑民主主义，反动以起，民主主义适以此自焚”。

鉴于国民党统治标榜“直接民主”而民主制度却遭到严重威胁的严峻现实，正面肯定代议制价值的声音重新冒了出来。在这类声音中，邱昌渭的意见最值得重视。邱氏1928年从美国哥伦比亚大学获博士学位回国参政并致力研究议会政治。在对中外议会政治历史做了研究后他指出，议会政治在中国失败并非由于议会政治本身的罪恶，而是由于行使议会政治的国人缺乏应当具有的民主性及良好且永久之文官制组织。他告诉在政治上已极度浮躁的国人：议会制度并不是最好的政治制度，而是比较易于运用，比较富有伸缩性，比较容易趋向民治途径，以及比较容易使各个利害不同的阶级能够得到平等发展机会的政治制度；议会政治并不是比其他政治制度优点多，而是比其他政治制度缺点少，易于补救。值得注意的是，邱昌渭的思想多少结合了苏俄议会改造的政治元素。他强调指出，议会制不是为“资本阶级”特设的政治制度，不过在议会政治国家中，“资本”势力偏大，足以垄断一切而有余。因而在工业发达的国家，劳工阶级只有通过增强自身力量取得对“资本阶级”的优势，才可能运用选举投票的方式，将“资本操纵的议会政治”变为“劳工阶级的议会政治”。

邱昌渭坚持维护议会民主的政治立场却不排斥苏俄政制中的建设性因素，这对致力于政制改良的近代国人是一个重要的政治提示。不过他在参与南京国民政府带有苏俄色彩的政制改造的同时似乎也意识到国民党政治路线可能存在的专制集权倾向，认为国民党统治下标榜“直接民主”却践踏民主的原因在于效法苏俄实施“党治”，即在排斥其他政治组织参与情况下的“一党专政”。在国民党以孙中山“训政”思想作为理论依据将党放在“国”与“民”之上的情况下，“国民大会”不可能真正实现“直接民主”，而只能沿着相反方向，渐行渐远。

（作者系四川大学历史文化学院教授；摘自《近代史研究》2015年第5期）