文/周庆智

论“小官贪腐”问题的体制与机制根源
——以乡村治理制度为中心

文/周庆智

“小官”之谓乃社会俗称，正式称谓是指具备公职身份的“基层干部”，本文所言“小官”，既指正式制度中的乡镇基层干部，也包括基层群众自治组织中的“村官”。本文从“小官贪腐”的体制根源问题入手，对乡村治理中因制度异化所造就的小官贪腐群体进行制度分析。

“小官贪腐”的制度根源

有学者认为，帝制中国的基层治理由乡绅主导，似乎与官无涉，其实非也，这是把乡绅自治放大为“地方自治主义”的一种成见。从皇权立场看，集权体制控制下的乡村社会是“编户齐民”的社会。帝国绝大多数行政管理人员都在乡村，但这些行政管理人员不在官僚体系内，而是由官僚体系内的官员如县官“辟召”的职役人员，即胥吏及其僚属。乡绅以其功名、学品或学衔以及曾经担任的官职等积累威望并发挥社会影响力，引领乡村风尚和维护乡村秩序。对于小农社会来说，他是社会共识达成和凝聚的中心。

与乡绅不同，胥吏是官僚体系的差役，不在国家行政编制内，但却具体运作行政活动。由于胥吏不官不民的身份，就有了欺上瞒下、贪污中饱的制度环境和条件。尽管胥吏在官场上身份低微，但却是“真正的政府代理人”，熟悉各种政务，拥有处理复杂事务的能力，再加上熟悉地方民情，便可欺上瞒下并从中牟利。

近代以来，政治现代化的目标之一就是将胥吏清算和清除。上世纪中叶以后，新政权进行了比较彻底的社会改造，横隔于国家与社会之间的中介势力不存在了，国家与社会高度一体化。与此相应的是整个社会主要是分成干部和群众两个群体。改革开放以来，国家与社会的关系发生了变化，国家权力收缩至乡镇政权层级，村一级实行村民自治。当时的国家治理需要解决两个问题：一是经济发展与社会稳定问题；二是基层自治对国家的政治统治意味着什么。其后的发展表明，不断加强政治与行政控制，就是对基层群众自治组织实行非制度化和非正规化的官僚化，这使得村官或村委会具有了双重代理身份。基层治理似乎又回到了政社不分的一体化状态中。当基层干部的行政活动具有很大的裁量权，村官有了“权力”，基层干部包括村官的腐败问题便日益严重，甚至在某种程度上还带有旧制度的一些特征，造成国家与基层社会的关系恶化。

在国家与社会之间：乡村治理制度异化

打击“小官贪腐”，只靠体制内的整肃虽有收效但不尽如人意，而且还有“投鼠忌器”的两难困扰——国家依靠基层干部与基层社会联系，基层权威既要加强，但却不能养虎成患，制造一个难以约束的、类似胥吏阶层的体制外势力。

从某种意义上说，现代基层治理体制与传统基层治理体制具有同构性。比如乡镇招聘的大量佣员及被官僚化的村官，其腐败的特点和积累财富的方式和手段，与旧时代的胥吏有相通之处。

小官贪腐源于国家权力体制难以调适的治理矛盾以及现代官治与民治的对立和冲突。在这个意义上讲，不是小官贪腐腐蚀了体制，而是异化的体制造就了小官贪腐。传统的治理思维和方式有一个无法克服的难题：国家防范社会，社会对国家依赖和不信任，国家越想包办社会，社会对国家就越疏离。国家要借助代理人推行国家的政策和意志，基层政府与基层自治组织联为一体来贯彻国家的政策和意志，基层干部和村官便成为国家与社会之间的沟通者与代理人。这种治理结构促生了一个在国家治理体系之外不断滋长和壮大的异化势力：基层干部与村官越来越偏离国家治理的目标而形成一个“自利性”的利益共同体。制度异化的问题已植根于基层政府的内在机制之中。这种异化源于乡镇政府运行的公司化，它的行政活动关注点集中在政府收益（GDP或其他经济利益）的最大化。为达到这个目标，它的权力运行方式发生了某种改变：一是将其行政力量最大限度地投入到获利的经济社会领域中；二是村官官僚化，乡镇政府与村民自治组织连为一体。但不管是哪种治理方式，基层干部和村官之间非制度化、非正规化的结合体造成了一个体制外的自利性利益共同体，这个利益共同体游走于体制内外并挤压基层社会空间，使社会发展逐渐失去活力。

近些年来，国家在基础设施、教育、医疗、养老、农业生产补贴等方面投入大量资金，而且乡村也存在其他资源管理和分配领域，包括村集体经济管理权、宅基地的分配、土地安置费等，这些资源及其分配权和管理权是通过乡镇干部及村官落实到村庄的。因乡镇政府的“自利性膨胀”以及村官双重代理身份所造成的监管不力，产生很多腐败的制度诱因和条件。在土地出租、转让（如租赁费多少、土地补偿金收取等）中，在国家、上级政府、基层社会共同承担的公共产品供给和公共服务（比如“新农村建设”）项目上，以及国家通过“项目制”方式进行的公共投资、上级政府资金支持的基建项目等领域，基层干部和村官腐败不断出现。改革开放以来，国家从减轻农民税费负担到农业税取消，农村公共服务和农民生活显著提升，但经济发展和收入增加并没有完全解决乡村冲突问题，农民与政府的关系还需要进一步改善，一些地方的冲突规模有所扩大、冲突程度也有所加剧。问题在于，国家致力于经济发展，各级政府强调解决农民负担过重，根本上是加快经济发展，提高农民收入；然而，不少地方经济的发展繁荣没有惠及所有基层社会成员，甚至出现财富不断地向基层权力阶层以及与权力建立互惠关系的群体和个人集中的现象。一些地方基层社会冲突的增多和激化，实际上反映出小官贪腐和基层社会贫富差距不断拉大这一问题。

基层权威的社会授权与小官贪腐治理

解决小官贪腐问题或基层治理制度异化问题，根本的出路是要确立基层权威的社会授权来源。当前中国基层治理要解决的问题有两个：一是基层政府自身的问题或者说政府法治化问题；二是政府与社会和市场关系的问题。政府自身存在的问题涉及体制性问题，非常复杂，主要解决之道是法治结构的建设和法治原则的确立。政府与市场关系的问题直接与腐败问题相关，而政府与社会关系的问题，实质上是一种权利关系问题即公民权问题。上述问题都至关重要，但根本性的问题是解决基层公共权力的社会基础和授权问题。上述“治理矛盾”涉及当代中国农村政治的一个核心问题：即中国的基层政治具有二元结构属性，传统社会是“官民共治”，而现在则演变为“党政二元”，乡村社会日益成为国家权力和民间权威的交汇场所。村庄治理组织实际上具备了双重功能：既帮国家办事，也要维护村民的共同利益。因而，执行这一治理职能的“村官”，自然就具有了双重角色：既是国家政权在农村的代理人，又要扮演村庄社区代言人的角色。这在实际工作中必然会产生角色冲突的问题。

改革开放以来，社会发生了巨大且深刻的变化。一方面，农民的日常生产和生活活动已经脱离了以往的集体体制，与市场经济融合在一起，而村庄选举等一系列制度改革为农村社会治理带来了民主的希望并注入了新的活力。但另一方面，基层乡镇政府却并没有进行相应的治理转型以适应新的社会结构变化。乡镇政府陷入了治理的僵局，表现为财政危机、权威下降和制度异化等。究其原因，是基层政府的自利性追求膨胀，不断冲破规则的约束，对治理产生了长远的负面影响：在行政体系内部，自利性破坏了公务部门连贯性，上级政策被选择性地下达，下级信息被选择性地上报，使得政策无所作为；在行政体系外部，自利性破坏了干部和农民的关系，将公务人员的服务、承诺角色变成争利、指挥角色，基层干部包括村官仍然牢牢地操纵着资源分配和使用权，并从中牟利，它造成了基层干部和村官的贪腐甚至“胥吏化”，形成双方的隔阂、疏远，干群合作自然难以进行，势必导致干群关系紧张，群体性事件增多。所以，必须通过制度创新，在基层政权和社会之间建立共同的利益关联结构，以制度化的方法确立权威的社会性来源，强化权威的社会基础，才是基层长治久安的根本。

小官贪腐不是个案，对这个问题的思考需要从体制和机制着眼入手。根治小官贪腐不能靠运动式惩治做法，也不能靠制定愈发严酷的惩治条例。根治小官贪腐，就要确立基层权威社会授权的体制结构和制度条件，要推进基层社会自治。一是对乡镇政府机构进行改革，使它成为实现基层民众权利的场所。同时，让基层群众自治组织包括农村经济合作组织真正成为自治体，这不仅可以让地方民众有生活共同体意识，而且，基层官员的权力来源在民众，不会只向上方负责而漠视民众权利。民众政治参与制度化、监督法治化，这样，小官便不能贪腐，因为没有贪腐的制度诱因和制度条件。二是基层群众自治组织包括不断兴起的农村经济合作组织成为真正的社会自治共同体，独立性与自主性的社会组织就会对乡镇政府形成有效制约，村官或自主经济组织真正成为自治体的法人。小官贪腐非不治之症，只要从体制上和制度上进行社会改革，把乡镇政府与基层民众的关系真正确立在民主、法治的基础之上，乡镇政府不仅要真正成为国家代理人，更重要的是要成为基层社会利益的代言人，小官贪腐便无藏身之所。

（作者系中国社会科学院政治所研究员；摘自《社会学研究》2015年第5期）