贺江群 胡中锋



参与式治理视角下我国教育政策制定的变革

贺江群 胡中锋

社会民众参与公共决策是推进政策民主化、科学化的不可或缺环节。根据参与式治理内涵要求，政府应扩大社会民众参与教育政策制定；赋予基层政府教育行政人员的自主决策权；充分尊重和平等对待教育政策参与主体的利益表达；高度重视第三部门在教育政策制定中的中介作用。实现教育政策的参与式治理，需要健全教育决策信息公开制度；健全教育决策专家咨询制度；完善教育政策民主协商制度；支持教育利益组织化制度。

参与式治理；政策制定；利益表达；对话沟通

教育政策是现代国家管理教育、实现教育目标的重要工具，国家治理的现代化必然要求公共政策活动的现代化。政策制定作为政策过程的初始阶段和政策科学的核心议题，制定一项科学而合理的教育政策，是保障教育政策高效执行的基础。随着现代民主理论的演进，参与式治理作为一种现代公共管理模式日益引起世界诸多国家的高度重视，并得到西方发达国家的广泛应用。将参与式治理作为一种公共政策分析框架，为检视当前我国教育政策制定中存在的问题及改进路径提供了有力的视角和参考。

一、参与式治理的内涵特征

参与式治理主要起源于西方社会对长期以来公共行政范式的反思和批判。20世纪70年代以来，随着社会公共事务的复杂化，传统的代议制民主决策机制的瑕疵愈来愈突出。在现实公共决策中，人们发现政府制定的政策往往只反映了少数精英或利益集团的利益和价值取向，而未考虑多数群众尤其是弱势群体的利益。在这一背景下，20世纪80年代起西方发达国家开始探索将市场机制和管理主义引入公共行政，并引发了影响长远的新公共管理运动和公共行政的范式转换。综合西方学者研究成果，可将参与式治理界定为：与某一政策议题存在密切利害关联的个人或组织共同参与决策、调配资源、共同治理的决策过程。其概念具有以下四个方面的典型特征。

第一，强调参与管理。参与式治理，其突出特点是注重参与。就最简单的层次来讲，所谓参与式指员工对有关工作、生活以及某些层级节制方面的组织决策的介入。[1]在参与式治理者看来，尽管政府领导是社会公共政策活动的主要组织者和责任承担者，但可以肯定的是绝不是政策活动的唯一主体。一项理性、合法的政策，应该是全体组织成员共同参与构建的结果。传统的政策决策模式中存在的一个明显缺陷是忽视了组织成员参与决策的能力和才华。多数主张参与管理的研究认为，组织成员并不是消极沉默的政策木偶，事实上他们渴望在政策制定过程中拥有一席之地，以表达自己的观点和维护自身的利益。如果他们有机会能够在与自身密切相关的议题上独立决策，他们愿意投入足够的时间和精力到组织当中。在参与式治理中，参与不仅是自身的目的，同时也在社会群体中分享资源、权力和责任，是政治资源的整合和系统转型的过程。[2]让社会中的每个公民或相关组织，尤其是社会较低阶层和弱势民众介入和参与决策，是防止政策决策结果偏颇的有效方法。

第二，强调基层官员自主权。在不少人的观念中，政策是由高层制定，并自上而下地传递。换言之，在政策形成过程中，决策重点集中在政府的权威人物上，即政府部门的主要领导等等。而政策目标的实现、政策的执行则主要由基层官员担当。与这种从“垂直”维度理解政策的观点不同，参与式治理侧重从“水平”的维度理解政策。参与式治理倡导者认为，基层官员是整个组织有效运作的核心，他们与公众接触的时间多、交流的程度深、管理的历炼丰富，最了解公共服务和管理对象的现实行为特征、公共利益追求，通过组织开发基层官员的潜能可以提高组织绩效。基层官员身在社会公共事务管理的第一线，是政策理想转为政策实践的终端操作者，他们对政策的认识和理解是否到位很大程度上决定了政策实施的成功与失败。因此，有效的政策执行决定于基层官僚或地方执行机关的裁决权，而非科层结构的指挥命令系统。

第三，强调对话式民主。在民主管理运行上，世界发达国家普遍采用的同时也是最为简单的形式是公民投票，即采取让公众直接投票的方式决定政策议题及政策举措。然而，这种表面看似允许公众在“是”或“否”的选项上自由抉择，实质上具有极大的约束性，其选择空间已完全在精英阶层勾画的框架内，最大的不足是公众只是在最终决策结果的选择，对政策议题的来由、决策结果的产生缺乏了解。针对上述不足，有研究者提出了对话式民主的概念，其隐喻的内涵是代议制民主制度在转达公众对政策的期望上并不完善。因此，按照这种观点，不论是在问题的确立上、问题的回应上，还是在被接受方案的执行上，都必须让更多的公民来参与。[4]进一步而言，在政策的公开讨论过程中，所有意见都具有同样的价值，为了寻求社会中的真知灼见，各种不同的观点都应该允许表达。具体到实践中，其主要的策略是“协商制定规则”。

第四，强调公民社会的功能。公民社会概念是西方社会的产物，起初用于描述西方古希腊出现的城邦生活。不同时代、不同的理论学家对公民社会有着各自不同的界定，公民社会理论大致经历古典、现代、当代三个发展阶段。其中，哈贝马斯作为法兰克福学派第二代最著名的理论家，他对公民社会理论作了最为全面而深刻的权威性剖析。哈贝马斯将公共领域、交往行为、生活世界等概念引入了公民社会问题的研究。他认为，整个社会体系主要包含三大子体系，分别是政治体系、经济体系、社会文化体系，其中社会文化体系则构成了生活世界，即是公民社会的部分。在当代意义上，公民社会与政治社会、经济社会并列组成社会整体。公民社会的到来，意味着政府官僚体制不再是社会公共服务绝对的提供者，取而代之的是寻求合作方式和委托社会组织来承担公共服务和提高政府管理效能。因此，政府的改革之道是充分利用和依托有别于政府部门和市场组织的非营利性组织，以解决当代社会的许多问题。参与式治理成功的关键要素之一就是要有一个强大的组织良好的公民社会。

作为一种新型的民主治理模式，参与式治理可以说是综合了治理理论和参与民主的双重优势。尽管对于“参与式治理”这一术语有不同的定义或看法，但其核心思想基本一致：尽可能扩大社会民众或非官方组织参与政策决策，强调利益相关者的参与权利和作用。参与式治理理念的提出，适应了现代社会公民意识的觉醒和社会利益多元化的发展趋势，大大提升了公民参与决策的合法性，为解决传统的自上而下的治理模式弊端增添了新的思路和方法。

二、参与式治理对我国教育政策制定的路径启示

(一)扩大社会民众参与教育政策制定

如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化。[5]教育政策不仅是规制教育的主要手段，更是公民角逐和声明教育权利的根本途径。教育决策的民主化要求教育决策过程必须有广泛的决策参与者，以保障教育决策内容的正确与公平。[6]参与本身代表着“权力”的影响力，参与并不是中立的，参与者都代表着某一社会群体或利益集团的社会价值观及对资源分配的要求。谁参与了一项政策议题就有助于形成什么样的政策议题。就如我们看到的，不同的参与者总是有对待问题的不同观点。[7]例如，家长可能将高校毕业生就业难、找不到合适的工作看成是大学教育人才培养质量问题，社会则可能将其视为大学过度扩张而带来的结果，等等。因此，尽可能地扩大公民参与政策的制定，是保障公共政策顺应民意、解决社会问题的基础。就我国教育政策制定的现实情况来看，缺乏社会公民尤其是与政策决策利益相关者的广泛参与是决策的一大短板。在政治权力集中统一的背景下，政府是教育政策的中心和最主要利益组织，政府以外的教育利益相关者，如教师、学生、家长、用人单位、行业企业、社会组织等往往处于教育政策决策的边缘，其内在教育期盼和诉求难以进入国家政策参考视野。比如，有学者统计，从1949年至今，关于教育目的的相关政策话语一半以上出自政府(主要是高层)领导人等“百姓父母官”的讲话、报告。[8]

(二)赋予基层政府教育行政人员的自主决策权

参与式治理模式所提出的有关政策制定的一个基本观点是，几乎在任何政治体制中，官僚机构中的低级员工对政策都有相当大的影响力。大部分政府政策并不是取决于政治家或高级公务员，而是取决于大量的低级员工，他们每天都必须对特殊的问题作出许多决策。有关证据显示，这些低级员工拥有大量的对个体顾客作决定的自由裁量权，所以有必要增强他们对政策制定的参与。[9]对照我国教育政策决策运行，不难发现其较为明显的集权化痕迹。受长期以来我国整个行政管理体制的影响和限制，我国教育政策主体较为单一，属于精英决策模式，教育决策权基本集中在中央政府机构层面，下级政府及其教育行政部门的决策权微乎其微。从其运行路径来看，政策决策是典型的自上而下的运行过程，是一个等级明显的垂直结构，从问题界定、政策议题的提出到目标确立、政策最终形成，全部政策环节均掌握在政府高层领导手里，基层组织和行政人员只是负责决策后的政策执行。有学者将我国的这种政策制定过程的特点归纳为“内输入”特征，内输入是指社会没有利益多元化的条件下，由政府精英代替人们进行利益的综合与表达，其特征表现为权力精英之间的政治折中。1999年出台的高校扩招政策可以说是我国教育决策权力高度集中化的典型体现。高校扩招政策的决策不是部门行为，不是教育部的决策，而是由中央政治局常委会集体讨论决策的，是中央政府制定的高校扩张政策。[10]

(三)充分尊重和平等对待教育政策参与主体的利益表达

社会公众参与政策制定的过程，实质是多元利益主体政策观点和利益交锋的博弈过程。在决策过程中，一方面，要尽量扩大参与的“广度”，每个受教育政策决策影响的主体都应有权了解政策议程的来龙去脉和政策未来结果；另一方面，更为重要的一项内容是要拓展参与的“深度”，保障整个参与过程的民主、公正，每个政策参与主体都应该有平等而有效的机会了解相关的政策信息，陈述相关的利益诉求和观点，并且政府对受政策约束的每个相关人的利益给予平等的考虑。如果在参与过程中，参与主体得不到平等而充分的利益表达机会，这样的政策参与显然是不公平、不公正的。“如果他们不能对涉及政府的有关行为表达自己的想法，那么公民又怎么能让别人知道他们的想法呢？又怎么能说服他们的同胞和代表接受他们的观点呢？如果他们打算考虑其他人的想法，那他们应该先听听别人说些什么。”[11]我国许多教育政策之所以难以执行，其中一个重要原因是忽略政策利益相关者的利益表达。例如，从 2006年起在全国范围内如辽宁、四川、山东、浙江、安徽等省相继推行的中小学教师交流政策，在执行中忽视对教师群体的利益关怀和激励机制，教师在政策执行过程中是“失语”的，教师的真实感受和实际困难是被忽略不计的。[12]

(四)高度重视第三部门在教育政策制定中的中介作用

公民社会的形成，特别是大量的第三部门的建立，为政策制定中利益冲突和矛盾的化解起了独特的中介调停作用。[13]通过组织载体影响政策过程是公民社会的一大特征。在教育政策领域中，西方发达国家普遍重视第三部门尤其是教育中介组织在政府教育管理中的作用。例如，英国早在1919年就成立了“大学拨款委员会”，负责高等教育经费分配政策；美国，其代表性的民间组织有“教育认证机构”、“卡内基高等教育委员会”等等。近年来，随着社会的民主化和市场经济的成熟，众多发达国家改革的共同趋势是“简政放权，把有限的政府资源用于最必须的方面，提高工作的效率与权威，同时发挥非政府组织在社会生活中的作用，由它们负担某些原来由政府承担的责任”[14]。与西方发达国家相比，我国社会民间组织起步较晚、数量相对较少，但其发展速度惊人。改革开放以来，随着我国市场经济体制改革的深入，我国社会民间组织日益发展，呈爆炸式增长态势，社会影响力逐渐凸显。积极吸纳社会民间组织尤其是专门的教育民间组织参与教育政策的制定，充分吸取这些组织对教育发展的意见和建议，是保障教育政策信息全面、准确的重要途径，有利于提高教育政策的科学性和合理性。

三、参与式治理框架下我国教育政策制定的制度建构

(一)健全教育决策信息公开制度

获取和掌握充分的政府决策相关信息，是政策利益主体有效参与政策制定活动和监督政府政策行为的基本前提。没有充分的知情权，也就无法提出相应的政策建议。从某种意义上说，公共决策过程也就是信息的流动与转换的过程，而信息原则是公共决策的基本原则，信息是政策制定、执行、评估和监控的依据，没有信息，这些活动就无法开展。[15]由于政府组织本身具有保留信息的行为习惯，许多国家以立法的形式要求政府必须公开决策过程中的相关信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》尽管以列举的形式规定了政府必须公开的信息，但遗憾的是，并没有明确“公开为原则、不公开为例外”的原则。目前我国政府在决策系统信息公开中普遍存在内容不明晰、时间不及时、程序不规范等问题。对此，政府应从教育法律法规上明确教育决策信息的公开规范，要具体明确哪些教育政策信息是必须公开的，可以采取哪些公开方式，公开的时间期限等要求；拓宽教育政策相关信息的公开平台，综合利用报纸、电视、广播、网络等媒介发布信息；加强与媒体的沟通交流，确保媒体正确、全面、科学的跟踪报道和解读教育决策信息和动态，发挥媒体改进教育政策制定系统、提高政策质量的正面作用；加强信息的管理，提升信息公开的技术水平，维护信息的安全性和权威性。

(二)健全教育决策专家咨询制度

对于参与决策，有机会参与是一回事，而是否有能力参与则是另外一回事。政策的参与，需要相关问题的专业知识。[16]随着现代知识分化程度的加剧，公共事务复杂程度的加深，其问题的解决越来越需要专业上的见识和判断。就社会民众而言，包括政府教育行政人员在内，他们对教育领域的问题不可能都进行专家式的学理探究，多数人可以说是教育行业的门外汉。因此，在参与式治理过程中，政府组织本身和社会公众在涉及相关专门知识的事项上都离不开专家的支持和帮助。事实上，任何一个现代教育问题的处理和解决，不仅需要教育系统内专家，而且也需要教育系统外如社会学、经济学、政治学等其他学科领域的专家。借鉴西方发达国家现代政策决策经验，我国政府应从以下两个方面健全教育决策专家咨询制度。一是加强民间智库组织建设。不同于代表政府的官方智库，民间智库更多是结合社会民意的现状自主开展相关问题的研究，研究行为具有较强的自主性，研究成果更具客观性。二是尊重智库工作的独立性。不管是官方还是非官方的教育政策研究组织，独立进行研究、自主思考问题是政策决策民主的首要前提。政府应减少直接性的行政干预，强化委托和调控手段，保证政策研究活动的相对自主权和独立性。

(三)完善教育政策民主协商制度

在教育政策制定的参与过程中，囿于经济基础、政治地位、知识水平、专业能力等主客观因素方面的差异，不同个人和利益组织的力量其实是不平衡的，实力有大有小、有强有弱。为避免政策利益博弈过程中出现的以大欺小、恃强凌弱的不平等现象，必须建立不同政策参与主体之间的民主协商制度，保障全体参与成员之间平等的利益表达权利和决策话语权。否则，一些力量弱小的个人或利益组织将沦为教育政策的边缘化成员，成为那些力量强大的个人或利益组织决策的牺牲品。例如，在表达观点的时候，一些成员得到了比其他成员更多的机会，那么他们的政策将最有可能得到优先通过。[17]没有民主协商制度的保障，多元主体参与决策将很可能变为某一政策主体的独自舞台。为此，政府应明确相关教育决策公众参与的事项范围，参与的程序步骤要求，搭建公开、公平的公众参与的信息交流和沟通平台；强化教育政策论证环节，注重正面的直接性对话交流，积极完善教育决策公示制度、听证制度、辩解制度，确保不同利益主体之间的地位平等；加强相关制度配套和技术平台支持，建立包括陈述、举证、辩论、说服、协调的协商运行机制，逐步形成完整的教育决策协商技术支持系统。

(四)支持教育利益组织化制度

即便是最完美的民主决策参与机制，个人的能力也总是有限的。为了解决个人势单力薄的不利局面，在现实中个人往往不得不寻求志同道合的他人结成某一政策利益共同体，以形成更为团结、强大的集团优势。利益团体对于公共决策具有明显的积极作用，其中一个突出的优势是有利于降低政府决策成本。有效率的决策,从客观上要求分散的个人能够按照自身的利益结合成一些功能团体,并通过这些团体来代表和表达自身的利益团体。因此，教育利益组织化，不仅是增强个人决策参与能力和利益维护的需要，也是提高政策决策效益和效能的重要途径。培育教育利益组织化，一方面，政府需创造宽松、民主、自由的社会氛围，放松对社会公民自由结社权利的管制，大力扶持社会民众尤其是弱势群体组建组织，如教师协会、学生会、学校工会等，让更多的教育利益团体扮演公共教育利益冲突和纷争的调解者角色，以更加理性的手段、科学的方式表达利益诉求和维护权益。另一方面，要加强对教育利益组织的登记和管理，建立健全教育利益组织运行的监管体系，引导和规范教育利益组织的有序、健康发展，协调不同教育利益组织之间的利益冲突，达成教育利益组织生态的多样性和力量的平衡性。

四、结论

参与式治理的出现，是社会转型和市场经济不断发展的必然结果，对政府公共治理和政策决策具有重要的理论意义和实践价值，改变了长期以来以领导为权威、以政府为中心的单一治理格局。推进教育治理体系和治理能力现代化，必然要求政策制定模式的转变和升级。办人民满意的教育，如果教育决策过程中不倾听广大人民对教育政策的心声和诉求，那么其注定是一句空话。认真审慎地对待民意与舆情，使人民积极主动参与政策并建言献策，是保障教育决策科学、民主，提高政策质量的根本路径。当然，参与式治理并不是如理论想象得那么简单和容易，实践中的参与治理是有条件的、有代价的。谁参与、如何参与等问题仍是需要不断深入研究的课题。

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(责任编辑 钟嘉仪)

2016-04-10

贺江群，华南师范大学公共管理学院博士研究生，广东外语外贸大学讲师；胡中锋，华南师范大学公共管理学院副院长，教授，博士生导师。(广州/510006)