文/张雪

从宏观到微观：非营利组织与政府关系研究述评

文/张雪

我国非营利组织发展路径相较于西方经验有着明显差异。我国非营利组织经历了断裂与重建过程，从某种意义上说它是政府“催生”的产物，二者间的关系形态是我国非营利组织研究难以回避的议题。本文分别选取宏观、中观及微观层面具代表性的理论，梳理二者间关系研究成果并做以综述。

分化与整合：以关系研究为中心的宏观视角

在宏观层面，政府的实践特征被隐去，其与非营利组织间的互动被置于国家与社会关系的视阈下进行讨论，而其中公民社会理论和法团主义理论是最主要的两个理论框架。

（一）公民社会理论

从建国以来形成的“极权主义”研究框架，到后毛泽东时代国家与社会关系重构，中国国家与社会间的互动从来都是外国学者研究的热点。东欧政治版图剧变所反映出的“公民社会反抗国家理论”给予了研究者极大的信心，学者们再次聚焦于与其拥有相同政治体制的中国之上，希望发现公民社会的影子，并以此证明中国正在经历民主化进程。学者们很快发现，难以在中国找到与“公民社会”相契合的、具独立性的组成，转以“准市民社会”或“国家引导的市民社会”对中国现实给予特定解读。另有部分学者通过研究我国民间组织“曲线救国”地考察中国公民社会生成与发育的潜在因子，认为大量涌现的非营利组织使中国公民社会的空间得到扩展，标志着我国公民社会正逐步形成。

受“家国同构”传统政治形态的影响，我国呈现一种国家权力渗入和控制社会的特点，具公民社会性质的组织在这个“前公民社会”中有所行动。另一方面我国非营利组织的兴起是政府权力让渡的结果，这决定了它难以平等姿态实现与政府的互动。我国学者对此有更深刻的认识，因此多以安东尼奥·葛兰西（Antonio Gramsci）的思想为起点，聚焦于寻找“国家与公民社会”的平衡点，“良性互动说”的提出即是对这一观点的回应。

（二）法团主义理论

对中国国家与社会间的关系判断似乎一直在犯着“极端主义”错误，然而中国的“社会”既非极权主义论中一种唯名的存在，也非公民社会理论下被神话的第三域，国家与社会的力量都不能小觑，“你中有我，我中有你”的关系特点将法团主义引入了大众的视野。学者们遵循斯密特（Schmitter）所搭建的谱系主要形成了三类观点：

首先是以托尼·塞奇（Tony Sich）为代表的“国家法团主义”模式。塞奇发现国家通过社团法团化来控制社会的同时，社团组织以服从的策略提升自身实力和地位，“国家法团主义”特征显露无疑。此外，《社会团体登记管理条例》与《民办非企业单位登记暂行条例》不仅初步建立了国家管控机制，同时也是国家法团主义开始的标志。

其次是独具特点的“国家法团主义”模式，有学者认为我国国家法团主义具明显的中国印记：地方政府与当地社团间也具有了法团主义的缩影，从而形成了“地方性国家法团主义”。此外，中国处于社会主义政党—国家二元结构，国家的角色同时掺入了执政党的因素，最终形成了政党参与下的“社会主义法团主义”。

最后是“社会法团主义”学说，群众性团体与基层群众共同作用为一些社团逐步转向“社会法团模式”提供了可能，而随着民众权利意识等必备条件的成熟，社会法团主义必将得以实现。

环境与能动：以组织研究为中心的中观视角

宏观研究虽引领了研究主流，但西方理论在中国语境下产生的解释困境引起了学术界的关注，一些学者将“国家—社会关系”这一宏大叙事方法暂且搁置，转以组织的视角重新出发。20世纪70年代组织理论迎来了发展高潮，开放系统模式的研究转向令资源依赖理论及新制度主义视角被广泛应用于政府与非营利组织的互动研究。

（一）资源依赖理论

资源依赖理论认为组织因与环境进行资源交换而构成相互依赖的关系。非营利组织与政府之间也遵循这一逻辑而形成了相互制约、依赖的关系。这不仅扭转了非营利组织被动的单向服从地位，同时还充当了政府亟需的外部环境。

我国非营利组织尚处发展初期，政府与非营利组织间不仅未能呈现“较强对称性”，反而具有明显的不对称性。政府物资、经济资源，乃至官员的“名人效应”、公信力等政治资源均使非营利组织在较广范畴和较深程度上对其有着强依赖性。然而在与事业单位共存的环境中，非营利组织的优势难以体现，这种资源逆差构成了二者的非对称性依赖关系。

组织参与环境的另一方法是借助政治机制为自己创造一个有利环境。在中国“大政府”、“强政府”的现实中，政府还兼有赋予或削弱非营利组织合法性的权力。因此，中国非营利组织多选择“去政治”的策略以获得更大的生存空间。而“聘用曾任职于政府部门的官员”方法在中国亦难影响政治。在“双重管理体制”下，政府通过“委派”将控制权延伸，非营利组织理事会等职能在“主管部门”的权力影响下消失殆尽，故有学者提出非营利组织应以市场为导向以减少外部环境的控制。

（二）新制度主义

新制度主义视角研究主要集中于对“合法性”的研讨上，该学派结合韦伯和帕森斯的释义，认为既包括了法律等的权威塑形作用，也融合了环境的文化特征品评。高丙中从法律、政治、行政和社会（文化）四方面解析社团合法性，为合法性研究提供了基本思路。

法律合法性即狭义合法性概念，尤指非营利组织依法注册成立而获得的合法性。林莉红指出在现代法治与法制语境下应释义为“合法律性”、“正当性”，“合法律性”又意为宗旨合法性、活动合法性和组织合法性。政治合法性对非营利组织的意识形态做出了限定。自下而上的非营利组织，其民间性和自发性与行政秩序存在着微妙张力，但或是以控制自身规模来示弱，或是以配合政府工作获取“去政治”的自主性，或是选择“镶嵌”于政府权力来提高地位，极力弱化或粉饰其对政府的威胁性以期获得信赖是多数组织的选择。行政合法性具有中国特点，它可以弥补法律合法性的缺失，这对草根组织具有重要意义。社会合法性是统合各合法性关系的根本原则。服务社会公用利益是非营利组织的本质属性，即使是具官方背景的组织也不能忽视社会合法性的规范，需从社会汲取资源并获得支持与认可，“非协调约束”的提出有力地说明了这一点。

行动与策略：以行动实践为中心的微观研究

对中国非营利组织的研究还应关注其在特定制度下的行动，在“实践”的微观层面，动态审视二者互动。法律合法性是影响互动模式的重要因素，故依此为据分别对草根组织与具官办背景两类组织的相关研究进行回顾。

在中国独特的政治权力结构之下，非营利组织难以脱离政府的支持而独自发展，寻求“合法化”成为了行动目标。首先，与政府保持一致，环境保护组织常被视作公民社会的重要组成，但在“分类控制”的管控下却转以支持国家目标与政策来换取行政上的合法地位。其次，非营利组织以“自我克制”来强化自身助手作用弱化压力集团角色，获得政府容忍的态度以谋求生存。再次，活用关系，“社会潜网”的存在使草根组织通过对政府的“非制度性依赖”来实现正式规章下不能之事。最后，通过提升服务、注重汲取社会资源来获得多方认同和信任感。

具官方背景的组织对政府高度依赖。陆艺艺（Yiyi Lu）曾挑战这一观点，用“依附性自主”来说明此类组织也有寻求自主的愿望。但以“依附”为前提的“自主”恰恰向我们昭示了前者具有“制度的双重性”，在看似独立的表象背后是寄生于国家体制的内质，无法完全脱离政府而获得真正的自主。

总结与评述

一些问题值得继续探讨商榷。首先是宏观关系界定困难与理论适切性问题。在宏观研究中，“国家”和“社会”作为两个独立的研究主体被拿出来讨论，但我国社会变迁过程中缺少了公民社会的参与，国家和社会之间“分化—整合”的同一进程，使公民社会理论，或以公民社会初建为前提的法团主义，在解释我国实际时缺少了基础和立场。此外，宏观研究难以洞察非营利组织微观行动，静态关系判定结果忽视了组织的行动策略、能力及对外部环境的影响等，这难以为第三域的后续发展指明方向。

其次是中层理论研究组织能动的缺失。新制度主义研究围绕“合法性”的讨论愈走愈远，政治及行政合法性成为了解读非营利组织行动的依据，社会合法性与组织能动可能和宝贵经验被忽视。关注组织与环境互动的资源依赖理论，在我国学者的分析中多被解读为一种依赖状态。在这种悲观预判下的考察，不仅是对该理论的片面理解和运用，更是对结构与行动相互作用的错误分析。

基于以上讨论，笔者认为，非营利组织是具有能动性的，我们应关注非营利组织在能力等方面的发展，注意发现其参与环境，甚至改变环境的能力和经验。另一方面，政府与非营利组织是相互作用、相互影响的，并在互动中不断形成新的关系模式，所以应以动态发展的视角理解这一过程。

【作者系华东理工大学社会与公共管理学院社会学博士研究生；摘自《华东理工大学学报》（社会科学版）2016年第2期】