摘 要 宪政是将宪法文本化的意识形态从应然走向实然的政治过程和政治形态，是现代民主国家的价值选择和理想状态。宪政的首要且最终目的是控制公权，保障私权。由于公权的天然膨胀性，依法行使公权仅靠政府的自控往往是不够的，服务于宪政模式的“控权”思想应运而生，“控权”应该成为实现宪政的必要途径和重要手段。本文着重从“控权”思想这一角度对现代我国的宪政实践进行讨论和思考，以期为我国宪政的完善和发展贡献自己的力量。

关键词 宪政 私权 公权 控权

作者简介：刘美玲，山东大学法学院。

中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-152-02

现代社会事务繁杂，公民之间以及公民与国家的关系日益复杂，矛盾越来越突出，公权力干预和妨害公民私权的现象屡见不鲜，常见的有政府强拆和城管暴力执法事件，民告官和信访事件频发，官民矛盾日益突出，严重影响和谐社会的建立。种种不和谐的现象促使我们在新的历史条件下进一步思考怎样通过“控权”来推动我国宪政的发展。

一、 宪政的理论基础

宪法是根本大法，规定了国家政治经济制度的根本原则、国家政权组织形式、公民的基本权利和义务。要分析宪政的理论基础，首先要了解下法律和政府的起源。马克思主义法学派认为，法律是个历史范畴，是随着经济、政治和文化的发展而产生的。早先不存在法律，原始社会后期，随着生产力水平提高，私有财产积聚，社会分工随之形成，经常性的交换取代了简单、偶然的物物交换。恩格斯认为，随着生产力水平提高，社会经济的发展，新的需要产生了：大量产品的生产、分配和交换需要共同规则来约束，从而使每个人按照普遍服从的共同规则进行生产和交换。这个规则最先是习惯，不久变成了规范性的习惯法。这是恩格斯从人类社会发展进程的角度来阐述法律的起源。随着经济的发展和社会事务的纷繁复杂，人与人之间的矛盾越来越不可调和，这个时候人们迫切需要一个强有力的第三方制定并实施法律，规范人们的行为和社会秩序。如卢梭《社会契约论》中的观点：法律是公共意志的体现，人民在契约的基础上把自己的部分权力让渡出来，交给他们均服从的政府统一行使。“使它能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样自由” 这就是社会契约论中的经典要义，社会契约是政府产生的前提，也是政府合法性的来源。因此，政府权力来源于人民的共同意志，政府权力是公民权利的让渡，人民的共同意志是政府合法性的来源，公民权利是政府权力的来源和基础。政府应该是也必须是人民利益的维护者，建立政府的初衷是运用法律规范人的行为，建立良好的社会秩序，从而实现长治久安。

然而，公权力具有天然的膨胀性，公共部门为了实现自身利益的最大化，逐渐超越原有的界限，权力寻租现象日益普遍，公权力慢慢渗透到私人领域，侵害公民的权益。当强大的公共权力为政府自身谋利时，它强大的力量是没有任何个体和社会团体能够与之抗衡的。正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” 既然政府权力是公民自身权力的让渡，那么公共权力与公民权利便是一种此消彼长的关系，公共权力的扩张，意味着公民权利的萎缩。那么弱势的人民该怎样对抗强大的政府呢？随之而来的是宪法的制定，宪法是写满公民权利的保障书，也是各种政治力量对比的集中体现，正如法国《人权宣言》中宣称，“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”这句格言揭示出的宪法原理在于宪法既是公民权利保障书，又是国家权力的制约书。宪法是宪政的前提和基础，宪政是宪法的生命力所在，宪政是将宪法文本的内容从应然走向实然的政治过程，宪政民主基础上的控权显得尤为关键。“控权”是把政府的权力控制在一定范围内，使之不能侵犯公民权利，任何侵犯公民合法权利的政府行为必将受到追究和严惩。

二、 宪政的发展历程

宪政的出现和发展不是一蹴而就的。在中国古代就出现过与宪法相近的概念，如“宪”、“宪法”、“宪令”、“宪章”等词语，仅指一般的法律法规，与作为根本法的现代意义上的宪法不同。在西方，宪法一词最早可以从拉丁文中找到，类似于组织、结构的含义。主要是指政府组织与权限方面的法律、皇帝的命令意旨。虽然中国和西方古代都出现过类似宪法的词语，但与今天根本法意义上的宪法相去甚远。在中国，“宪法”一词首次出现在郑观应的《盛世危言》中。实际上在封建社会，真正意义上的宪政是不存在的，封建帝王实行各项政治措施实质上都是为了巩固君主专制和封建王朝，比如西周的分封制，秦朝的郡县制，唐朝的三省六部制根本不是现代意义上的“控权”，仅是君主专制下的相互配合和牵制。在我国，真正近代意义上的宪政是从新中国成立之后才有的，最具中国特色的人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，由人民选举代表组成各级权力机关，权力机关对人民负责，受人民监督，并由权力机关依照法定职权和法定程序产生各级行政机关和司法机关，行政机关和司法机关对权力机关负责，受权力机关监督。我国的政权组织形式的结构充分体现了“控权”思想。

在西方，现代意义的宪法是近代市场经济的发展和资产阶级革命的产物，英美法三国的宪政制度最为典型。英国最早实行宪政，英国宪法以人民主权思想为指导，突出议会至上的特色。英国宪政是在逐步限制王权和扩大资产阶级政治权力的斗争中发展的，英国宪法是资产阶级在不同历史时期同封建贵族不断斗争、妥协的产物。美国宪法是世界上第一部成文宪法，以分权与制衡为特色，集中体现“控权”思想。“三权分立、权力制衡是美国整个政府体制的核心所在。” 孟德斯鸠提出了著名的三权分立学说，他认为绝对的权力导致绝对的腐败，因此，要想建立民主法治的国家，国家权力就应该分立且互相制衡。尽管西方国家的政治制度千差万别，但三权分立已经成为资产阶级建立国家制度的根本原则，三权分立是区别民主法治与专制的标志。作为欧洲大陆第一部成文宪法的法国宪法以保障人权为首要原则。如法国1791年宪法，把《人权宣言》作为宪法为序言，从而彰显人权的重要价值。英美法三国的宪法都体现了通过控制政府权力来保障人权的价值追求。

三、 我国怎样运用控权的方法实现宪政

宪政是通过控制政府权力来保障公民权利的一种理想的政治状态和法律形态，从而最大程度的使政府权力和人民权利达到动态平衡。正如美国学者丹·莱夫所说的，“宪政意指法律化的政治秩序，即限制和钳制政治权力的公共规则和制度。” 权力是扩张性的政治统治工具，没有约束的权力就像脱缰的野马，毫无界限和束缚，为了实现宪政，笔者认为必须“控权”，采用合理方式来分配、限制以及监督权力，法律便是权力的枷锁，人民的权利便是权力行使的边界。正如“法律是社会中合理地分配权力、限制权力的一种工具”， 所以控权应该是也必须是实现宪政的手段和目的，控权的角度是多方面的，既有横向和纵向的控权，也有外部和内部的控权。下面谈谈我国的宪政实践中是怎样体现“控权”思想的。

（一）权利对权力的控制

我国是人民当家做主的社会主义国家，保障人民的权利是尊重人民主体地位的集中体现。首先，现行宪法以根本法的形式规定了公民的基本权利义务，并赋予国家强制力加以保障，甚至将之置于国家机构之前，突出了我国对人民权利的重视。现行宪法赋予人民广泛的政治权利和自由，公民的权利也就意味着国家机关的义务，任何人和国家机关都不得侵犯公民的合法权利，并且国家机关有保障并促进公民权利实现的义务，公民权利受到不法侵害时，有权请求国家机关救济。同时，人民有权监督公权力行使，公权力超出法律范围，人们可以通过批评建议、控告检举、游行、示威等方式监督公权力行使。

人民权利是国家权力的基础和来源，离开人民权利的国家权力犹如无源之水，寸步难行，任何背离人民的共同意志和共同利益的国家权力都应当被法律所禁止。现行宪法越来越强调保障人权，不断扩大人民权利范围。我国宪法一方面要确认和授予政府更多的权力，维护社会秩序；另一方面要监督和规范政府权力，防止政府权力滥用。在新的社会条件下，两者应该从此消彼长的对立关系转化为共存双赢关系，这关系到社会主义事业的发展以及和谐社会的建设。鉴于处于庞大的公权系统中的强势的政府有着强大的指向性和统筹全局的优势地位，人民处于弱势地位，正确的策略应该是公民权利制约政府权力，政府权力保障公民权利。

（二）权力对权力控制

麦迪逊在《联邦党人文集》里说到：“野心必须用野心来对抗。人的利益必然是与当地的法定权利相联系。用这种种方法来控制政府的弊端，可能是对人性的一种耻辱。但是政府若不是对人性是最大耻辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主权控制；但是经验教导人们，必须有辅助的预防措施。” 此处“辅助的预防措施”就是指宪政体制下国家机构之间的权力制衡，权力制衡是宪政法治体制的重要限权方式之一。具体而言，它包括：各机关之间的权力制约和平衡、中央与地方分权两个方面。

1.各机关之间的权力制约和平衡。全国人民代表大会是我国最高国家权力机关，决定我国的根本政治经济制度和重大事项，全国人大有权选举和罢免国家机关工作人员，国家权力机关选举产生国家行政机关和司法机关，国家行政机关和司法机关对全国人大负责，受全国人大监督。全国人大享有修宪权，行政机关和司法机关行使权力不得超越宪法和法律的授权范围，否则需承担相应的法律后果。然而，我国三方国家机关的制度设计和控权体制并不像西方“三权分立”制度那么稳定、均衡，我国仅规定人大监督一府两院，却没有规定行政机关和司法机关应该如何监督制约权力机关，全国人大作为至高无上的权力机关，法律仅仅规定全国人大接受党，人民，社会团体和社会舆论的监督，但这项规定却是非常笼统的，现实中也难以操作，所以对其制约和监督是相当微弱的，这块权力监督仍是一片真空区，这是我国宪政实践需要改善的地方。

2.中央与地方分权。我国是实行单一制的社会主义国家，这是由我国的基本国情和历史现状决定的。我国是个多民族的国家，各民族政治经济发展极不平衡，这就决定了我国的国家权力不能完全集中在中央，也需要给予地方一定的自治权。在不违反宪法和民族区域自治法的前提下，因地制宜地制定适合地方现状的法律法规；同时，地方权力是中央授予的，必然要受到中央的约束，地方权力的不受控制不利于国家的统一和稳定。然而，我国中央与地方的控权是自上而下的控权，只有上级对下级的控制和监督，而不存在下级对上级的控制和监督，笔者认为这种自下而上的控权是一种片面的单向的线性控权，这也是我国宪政中应该改善的地方。

可见，要实现宪政民主的宏伟蓝图，我们可以从以下三方面着手：限制公权，保障私权，建立有限政府。“控权”已经深深扎根于宪政民主的土壤中，在当代，政府简政放权，权力下放已经成为实现宪政的必然趋势。

注释：

卢梭.社会契约论.北京：商务印书馆.1980.

[法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）.北京：商务印书馆.1982.154.

赵宝云.西方五国宪法通论.北京：中国人民公安大学出版社.1994.62.

张文显、信春鹰.民主+宪政=理想的制度.比较法研究.1990（1）.

[美]博登海默著.邓正来、姬敬武译.法理学——法哲学及其方法.北京：华夏出版社.1987.377.

[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著.程逢如、在汉、舒逊译.联邦党人文集.商务印书馆.1995.264.