揭滢 陈少平

摘 要：国家低碳经济政策失灵的原因之一在于微观经济个体追求利益最大化与资源环境保护之间的矛盾，表现为政策执行上的“公地悲剧”、政策创新上的技术瓶颈、政策制定上的不明确以及政策资源配置上的不合理。对此，本文结合低碳经济的运行机理，从微观经济个体的角度对低碳经济政策失灵的原因进行分析后认为，政府应通过强化对微观经济个体的正负向激励措施、加大技术创新的政策支持力度、制定详细的低碳经济政策目录、搭建微观经济个体参与政策制定平台、科学合理地运用政策工具来治理低碳经济政策失灵问题。

关 键 词：低碳经济；政策失灵；微观个体

中图分类号：F016 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）04-0036-06

收稿日期：2016-01-10

作者简介；揭滢（1991—），女，福建龙岩人，福州大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向为循环经济；陈少平（1957—），男，福建福州人，福州大学党委副书记，研究员，研究方向为公共管理。

低碳经济是指在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能地减少煤炭、石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态。[1]当前，低碳发展不仅是全球趋势，更是我国经济发展的政治诉求与环境要求。2015年10月，党的十八届五中全会再次强调提出要坚持绿色发展，全面节约和高效利用资源，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。同年12月，我国在巴黎气候大会上承诺将以“自主贡献”的方式，为把升温控制在1.5摄氏度之内而努力，同时争取早日实现温室气体排放达峰，本世纪下半叶实现温室气体净零排放。

低碳经济政策的制定与实施，对于预防、处理、解决资源环境问题起着至关重要的作用。自2003年英国能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》问世以来，我国政府亦高度重视低碳经济政策体系的构建，《电力需求侧管理办法》《中国清洁发展机制基金管理办法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国可再生能源法》《废弃电器电子产品回收处理管理条例》《公共机构节能条例》《民用建筑节能条例》《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国环境保护法》等一系列政策法规对于指导低碳经济发展起到了积极的作用。但应看到，由于部分低碳经济政策的内容尚不够合理，致使政策失灵的情况时有发生。如何制定科学合理的低碳经济政策并有效实施，以此促进经济与环境的协调发展，是一个值得深入探讨和研究的重大现实问题。

一、从微观经济个体的角度透视

低碳经济政策失灵

作为尽可能减少高碳能源消耗和温室气体排放以最大限度地达到经济社会发展与生态环境保护的双赢而制定并实施的低碳经济政策，其核心是在可持续发展理念的指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，逐渐摆脱传统的粗放经济发展模式，实现经济社会发展与生态环境保护共赢的战略目标。但是，实践中却时常出现政策效果与预期目标相偏离而不能有效推行国家意愿或政策传递与交接过程出现断层而不能有效传达政策意志的情况，由此导致了低碳经济政策失灵。

根据政策全过程的不同阶段，可以将政策失灵分为政策制定失灵、政策执行失灵、政策评价失灵和政策监督失灵，[2]笔者主要探讨的是政策制定失灵方面的问题。在政策制定与执行过程中，根据赫伯特·西蒙的“有限理性”理论，“管理人”的知识、信息、经验和能力是有限的，他不可能也不企望达到绝对的最优解。同理，在政策制定过程中，政策制定者由于受“有限理性人”的限制无法考虑到政策目标的方方面面，因而在决策时可能无法做出真正反映现实需求的决策，实施过程中也可能因受到内外部环境因素影响而偏离目标。从这一点上说，低碳经济政策失灵有其客观原因。但笔者认为，仍有必要探究在这些客观原因背后是否有其他的可控因素导致了低碳经济政策失灵。

低碳经济政策的贯彻往往是自上而下的，从规划低碳经济发展方向的宏观层面，到发展低碳城市与低碳产业的中观层面，再到对企业、个人行为规范的微观层面，层层推进。然而，尽管低碳经济是一个宏观的经济概念，但它的政策效果却是基于企业和个人这一微观层面不断积累、传导和上升才能最终达成的。因此，从微观经济个体的角度分析低碳经济政策失灵的表现及成因，有利于从根本上解决低碳经济政策失灵问题。

在微观经济个体数目尚未达到饱和状态的范围内，自然环境可以被看作是具有非排他性和非竞争性特征的公共物品，其对于微观经济个体而言既是基本不花费任何成本就能获得的资源要素，也是基本不付出任何代价就能破坏的环境要素。因此，在市场经济体制下，当破坏环境的收益远大于付出的成本时，微观经济个体作为“理性经济人”在利益最大化的驱使下可能会罔顾政策法规和社会道德。而当大部分微观经济个体都采取高碳经营行为时，微观层面的高碳化将上升为区域产业、城市的高碳化，进而使整个国家的产业、能源、消费结构高碳化，[3]此时，低碳经济政策失灵。

二、微观经济个体视角下低碳经济

政策失灵的表现及原因分析

（一）高碳化运作收益与代价不对等导致的“公地悲剧”

从微观经济学角度来看，企业作为理性的经济人，以追求成本最低、利益最大化为原则。除了极少数以资源循环利用、清洁能源再生为经营成果的创新型企业，大部分企业的生产经营过程都是碳排放不断增加的过程。从微观经济个体的生产函数来看，在单位产品利润一定的前提下，企业要获得更大的利润，唯有不断提高产量，这就进一步激化了经济利益与环境保护之间的矛盾。

将微观经济个体放在区域产业系统内分析，假设收益与产量成线性关系，如若市场能充分消化企业产品，从企业角度考虑会希望无上限地提高产量。然而，企业增加产量带来的收益虽为其独有，所导致的环境破坏、气候恶化以及治理成本上升的后果却由整个区域企业共同承担。这种收益独有、成本平摊、代价共付的方式无疑难以建立起经济发展与资源环境保护之间的平衡。在利润的驱使下区域内所有企业都将全力提高产量以保证自身利益最大化，这与哈丁著名的“公地悲剧”理论相一致。即当一家企业决定增加自己的产品产量从而降低区域环境质量时，同区域其他企业所处的环境质量也将下降。但该企业在计算自己的边际收益时，却只需要减去该区域被所有企业平均后的因环境质量下降而损失的微小部分，而无需考虑其他企业因环境下降所蒙受的损失。而且，对微观经济个体而言，对环境资源的消费不会产生任何的机会成本，因此在利益最大化原则下，企业将竞相使用自然资源，持续高碳化经营。将企业替换为个人，也会得出个人倾向于不断增加碳排放的结论。微观经济个体的高碳化生产行为给资源环境造成了极大的破坏，导致了严重的负外部性后果，并进而上升至中观乃至宏观层面，这完全是与低碳经济政策的初衷相悖的。

（二）技术扩散、转移、溢出导致的创新动力不足

技术创新永远是促进技术变革和产业升级的最大推手，是未来经济发展的核心竞争力，而低碳技术创新却一直是低碳经济发展的瓶颈。低碳技术创新与企业其他技术创新不同，由于低碳经济社会公益性的凸显，其商业属性被弱化，倘若没有合理的政策保障，低碳技术创新的扩散、转移、溢出都将削弱微观经济个体的创新动力。

在节能减排技术、新能源技术、碳捕捉与封存等低碳技术创新的过程中，前期需要投入大量的时间和物质成本，且风险不可预估，一旦失败，其创新活动投入的成本则完全由创新企业承担。然而，即使技术研发成功，却由于技术扩散、转移、溢出甚至模仿的存在，无形之间不得不与其他市场主体分享创新成果，[4]正向的溢出效应明显，很难在长时间内保证技术创新企业对其的独占性。同时，由于低碳创新技术的公益性明显，社会往往有导向性地要求技术占有企业以低廉的价格甚至无偿将技术与全社会共享。对微观经济个体而言，创新活动产生的社会效益要大于自身利益。这就在低碳技术创新领域出现了美国经济学家曼柯·奥尔逊提出的“搭便车现象”，即低碳创新企业通过巨大的资本和人力投入而获得的创新成果给其他个体或者全社会带来了正向利益，而其他受益者却无需花费任何代价。由于现有的政策对低碳技术创新者给予的政策奖励过少或前期投入的风险保障不足，因而尽管低碳技术有着巨大的社会经济价值，但对于微观经济个体而言，这种创新活动的代价太大，且易被其他企业“搭便车”，[5]无法保证自身利益最大化，所以企业个体都不愿意对技术创新进行投入，这也导致了低碳经济政策创新的导向性较弱。

（三）减排指标不明确导致的政策约束力弱

当前，我国碳减排的目标仍然停留在国家层面，尚未通过制定具体的政策法规将目标细化并分配到不同行业的企业当中去，让企业共同承担减排目标。虽然一些微观经济个体已经认识到过量排放温室气体对全人类的危害而有所节制，但由于没有强制性的制度约束，微观经济个体站在“经济人”的立场上是不可能放弃经济利益而主动减少碳排放的，这使得低碳经济政策的实施出现了现实障碍。

此外，虽然我国已逐步开始推行经济效益与环境效益并存的森林碳汇经济形式，让此前长期作为公共品而被消耗的森林资源的生态功能得以彰显和量化，从而创造了碳排放单位与营林单位双赢的交易模式，但由于碳排放企业没有具体的减排指标来约束，自然不会有碳信用的需求，那些具有丰富营林经验的经济个体也就无处施展，从而浪费了将资源环境优势转化为量化经济效益的天然优势。

（四）政策资源配置不合理导致的企业行为不协调

制造业是受低碳政策压力最大的企业群体。其中，不同行业、不同的企业类型和不同规模的企业，面临的减排压力不尽相同，其对企业发展造成的影响也不一致。

在竞争行业中，每一个企业都无法独立控制市场价格，他们是在一个既定的市场价格水平下根据价格等于短期边际成本的均衡条件来确定唯一能够带来最大利润的产量，只有短期边际成本大于平均可变成本时企业才会进行生产活动，单个企业是无法对产品价格产生影响的。因此，如果单个企业率先开展减排工作而导致生产成本上升，但却无法影响到行业价格，其减排成本只能由该企业自己承担。[6]而在垄断行业中，垄断企业可以对产量和价格同时进行调整，在减排压力下所提高的生产成本可以通过价格机制转移给消费者，其减排压力就相对较小。因此，在推动产业发展的相关政策扶持方面，如果对垄断行业与竞争行业不加区分地以统一标准来要求，就会导致政策资源的配置失衡，从而加重行业压力，造成企业行为不协调，进而影响产业实现绿色发展、低碳发展的进程。

三、微观经济个体视角下低碳经济

政策失灵的应对措施

（一）强化对微观经济个体的正负向激励措施

由以上分析可知，国家低碳经济政策失灵的原因之一在于微观经济个体追求利益最大化与资源环境之间的矛盾。如果微观经济个体没有得到正向激励或者有效约束，其很难做到自觉进行低碳运作。因此，政府不能完全放任微观经济个体的生产行为在市场机制下运行，而应充分运用好政策工具进行干预。具体而言，应从政策的微观层面着手，制定详细的低碳经济指导目录，根据不同行业企业的情况将约束性指标纳入到企业生产过程中，对超额完成减排任务的企业给予经济和政策奖励，将低碳发展的成本内化于企业的生产函数之中，激励企业在生产过程中自主减排。[7]同时，对一些高污染、高排放的高碳企业，政府要以强有力的政策手段进行行政干预，勒令超标企业关停或改造。此外，通过碳税、能源税、气候变化税等税收政策对企业生产行为进行约束，将碳排放的负外部性与企业和个人的行为相挂钩。[8]

（二）增加技术创新的政策支持

创新是一个民族的进步之魂。历史经验表明，单靠资源要素的投入，虽然可以取得规模效益的增加，但边际收益却呈递减趋势，高昂的资源环境代价已使经济发展陷入两难境地。而依靠知识、技术、人才等要素为先导的创新活动，不仅提高了要素使用效率以致整个经济规模收益递增，而且更有节约资源、能源替代和生态保护的效用，大大减轻了经济发展的生态压力。[9]对我国低碳经济而言，应尽快建立和完善低碳技术创新体系，加大技术创新的政策支持力度，坚持自主研发与技术引进相结合。

第一，应加大科研投入与重视程度。在国家层面成立专门的低碳技术研发机构，利用国内外资源平台，对当前市场各微观经济个体现有的低碳技术进行整合，加速科技成果的转化和应用。第二，应重视企业的创新能力。企业是创新活动中最为接地气也最容易出成果的主体，追求更高的利润和更低的成本使技术创新成为企业发展的内生动力。因此，企业在生产过程中的低碳技术创新往往兼具经济效益与环境效益，且实用性和适用性高。第三，应加大对企业创新成果的奖励。制定相应的政策，对主动创新的企业给予充分的资源支持和经济保障，对有重大创新成果贡献的企业，给予资金奖励或者税费减免。同时，加大符合地方性产业格局的低碳技术研发投资，弥补企业创新成果的溢出效应所造成的损失。第四，应制定技术创新投入保险制度并将之具体化。突破传统保险在交付年限、履行期间的局限，建立符合低碳政策创新的专门保险，为企业低碳技术研发、推广前期所承担的风险提供保障。

（三）减排限额落到企业，刺激碳交易需求

在微观层面低碳经济政策的制定上可以借鉴英国碳排放贸易体系的成功经验。第一，用政府投资换取企业承诺。英国在2001年投资设立具有独立法人地位的碳基金，创造性地以政府资金投入的方式引导企业自愿承担减排义务，通过将整个国家的减排目标细化并落实到具体的碳排放单位来缓解政府减排压力，化被动为主动，在达成减排效果的同时，也使碳排放贸易市场的交易成为可能。第二，碳排放额度“可存储，不可透支”。与银行的信用贷款相似，如果企业排放量大于其排放配额，则需要从碳排放贸易市场购买碳排放额度，否则需要承担相应的制裁。[10]如果企业超额完成了减排目标，则可以在碳排放贸易市场出售剩余的额度来获得利润，但不允许未来额度现时透支。该做法促使企业在生产发展过程中时刻注重限排与研究低碳创新技术减排，而允许超额额度的出售与存储则很好地体现了政府对完成目标的企业的奖励，并将本为政府政策调控的对象纳入了市场机制的运行之中，充分利用市场的自主性和流动性来达成政策目标。

宏观的政策必须要通过微观个体的有效执行才能切实发挥作用。因此，对于我国来说，政府应明确责任，将自身定位于引导和统筹，通过制定宏观的减排目标将减排压力落实到具体的碳排放单位上。应根据不同行业、不同企业的能耗、性质，制定合理的碳排放额度，将具体指标下放至每个企业，协调好整个减排进度。当然，对于一些对环境贡献大的特殊企业，如高新技术企业、污水处理厂等等，可给予一定的优惠政策，如豁免碳税等。在将减排指标落到企业的过程中，要注意循序渐进，给企业充足的缓冲和接受时间。对于超额完成指标的企业，允许其将额度放在碳市场上交易，相当于给予减排奖励；对于追求效益高增长而没有完成减排目标的企业，允许其在碳市场购买额度。这样，碳市场的需求将大大提高，而碳市场的活跃度也能为政策的可行性提供参考。

（四）搭建微观经济个体参与政策制定平台

低碳经济的发展不但需要政府扮演好领航者的角色，更需要在坚持市场基础性作用的前提下实现政府与企业之间的行为协调和有效沟通。政策在指导企业行为的同时，也应充分凸显出其为社会服务的属性。微观经济个体作为社会的重要组成部分，只有得到充分的话语权，才能使政策推行更加顺利并得到有效反馈。对政府而言，微观经济个体的参与使得政策制定有了实践经验作为支撑，这样不仅可以在节能减排标准、技术研发、生产流程改造、企业运营制度创新、生产成本与风险评估等方面制定出可操作性强、接受度高的政策标准，而且也使政策制定能够在第一时间得到反馈，有利于政策的不断完善。而对微观经济个体而言，能够参与规范自身行为的政策制定过程，既能增强主人翁意识，也能提高节能减排的自觉性。

具体而言，首先，应着力搭建微观经济个体参与政策制定平台，通过组织定期的互动交流会或开发灵活的信息开放系统充分听取企业意见。其次，应鼓励各级组织、企业和个人共同参与低碳经济政策的制定，构建政策“制定——执行——评估——反馈”体系，保证政策制定的科学性。第三，应加大宣传力度，充分发挥新闻媒介的舆论监督和导向作用，运用电视、平面广告、微博等媒体形式将信息传递给公众，并利用互联网等新媒体进行信息反馈，以此强化公众的参政意识。第四，应在全社会进一步加强低碳经济的理念宣传和实践教育，将低碳生产和生活方式从外在压力转化为内在自觉，形成全社会共同为低碳经济建设而努力的良好局面。

【参考文献】

[1]刘雪菲.低碳经济在中国[J].现代经济信息，2010，（14）.

[2]黄澄辉.公共政策失灵及其预防[J].南方论丛，2013，（03）.

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[4]金乐琴.中国低碳发展：市场失灵与产业政策创新[J].北京行政学院学报，2010，（01）.

[5]陈晓春，张存达.低碳发展的失灵现象与对策研究[J].西南民族大学学报（人文社科版），2011，（04）.

[6]赵泽洪，尤强林.低碳经济发展困境：市场失灵、政府失灵与对策[J].重庆大学学报（社会科学版），2011，（04）.

[8]傅学良，刘淑华，王晓田.国外发展低碳经济的政策工具选择及启示[J].科技导报，2010，（19）.

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[10]陈迎.英国促进企业减排的激励措施及其对中国的借鉴[J].气候变化研究进展，2006，（04）.

（责任编辑：刘亚峰）