贾康?程瑜

“十三五”规划纲要（以下简称《纲要》）第十五章阐述了加快财税体制改革的重点，为财税体制改革在未来五年，面对“每向前迈一步都很难”的改革深水区，如何继续扮演好“先行军”角色，指明重点问题和基本要领。

确立合理有序的财力格局

1994年实施的分税制改革，统一了税制，明确了中央和地方收入划分，奠定了中央财政权威，但未能正面处理政府间事权和支出责任划分。随着经济社会不断发展，政府职能逐步扩展，中央和地方事权划分存在的问题逐渐显露，同时收入划分也存在一些问题，给国家治理带来潜在风险。一是事权划分缺乏法律规范和清晰边界。增加了各级政府间博弈机会与谈判成本，制度的可预期性、稳定性不足。二是部分事权划分不合理，且中央事权明显不足。应该由中央负责的事关国家利益和要素自由流动的事务，中央没有完整统起来；一些适宜地方管理的事务没有完全放下去，既不利于地方因地制宜发挥主动性，也导致中央部门陷入大量的微观事务。三是税种划分不到位不合理，地方税体系迟迟未能成型，对政府间财政关系合理化形成消极影响。

《纲要》提出“确立合理有序的财力格局”。一是强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，适度加强中央事权。二是在明晰事权的基础上，进一步明确中央承担中央事权的支出责任，地方承担地方事权的支出责任，中央和地方按规定分担共同事权的支出责任。根据事权和支出责任，在法律法规明确规定的前提下，中央应对财力困难的地区进行一般性转移支付，省级政府也要相应承担均衡区域内财力差距的责任，健全省以下转移支付制度。三是按照财权与事权相顺应的原则，通过对地方税权的界定、地方主体税种的确立和税种结构的优化，完善地方税体系，并考虑在保证国家宏观经济政策政令畅通，不挤占中央税、共享税税源，不影响周边地区经济利益的前提下，赋予省级政府对地方主体税种一定的管理权限，如税率在一定区间内的调整权或对具有区域性特征的税源开征地方性税种。

建立全面规范、公开透明的预算

制度

《纲要》提出建立全面规范、公开透明的预算制度，并对完善政府预算体系、实施中期财政规划管理和建立权责发生制政府综合财务报告制度等内容加以完善。

完善政府预算体系。我国已初步形成由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算组成的政府预算体系框架，但预算体系还存在定位不够清晰，分工不够明确，没有很好形成制度性的统筹协调机制等问题。下一步，应按照《纲要》的要求，进一步明确四本预算的收支范围和功能定位，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，完善社会保险基金预算编制制度，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。

实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理。长期以来，我国一直实行年度预算控制方式，易导致预算软约束，实际上隐含了顺周期的财政政策方向。由于过于看重“平衡状态”，在经济萧条年份，财政收入预算往往不易完成，为了不扩大财政赤字规模，完成收入预算就成了政治目标，倒逼税务部门不得不收“过头税”，加剧了企业负担。而在经济过热年份，财政收入预算可以超额完成，如果税务部门收税规模仍然追求多多益善，无异于自行提高任务基数，给第二年的任务量“挖坑”，所以财税部门更愿意“藏富于民”，又容易加剧经济过热。西方发达国家普遍实行中期预算制度，待条件成熟，我国应转为实行真正意义上的中期预算。

建立公开透明的预算制度。由于原《预算法》中没有关于预算公开透明的规定，过去很长一段时间，我国的预算草案、决算草案都属于国家秘密，提供给各级人大及其常委会的信息也比较简单。2008年，国务院颁布了《政府信息公开条例》，将预算、决算、财政收支、各类专项资金的管理和使用情况等财政信息列入政府重点公开的信息范围，我国预算公开的程度有了很大提高。可以预见，新《预算法》的实施和《纲要》要求的落实，将成为推进我国预算公开透明的新起点。

改革和完善税费制度

未来五年，税制改革必须按照《纲要》的部署，结合“十三五”规划和我国经济社会发展实际，处理好四个关系。第一，税制改革需要与经济体制改革形成紧密互动关系。税制改革应积极为经济体制改革提供配合，在推动经济体制改革全面深化中实现税制的优化和完善。第二，税制改革需要与加快转变经济发展方式紧密结合。我国经济发展的根本出路是加快转变经济发展方式，提质升级，税制改革应在加快转变经济发展方式、促进科学发展方面作出应有贡献。第三，税制改革需要与优化分配格局、调整分配关系内洽配套。要充分运用税收手段，配合市场公平竞争制度建设，努力优化初次分配环境，释放市场主体“做大蛋糕”的潜力与活力。在再分配领域，则应通过“逐步提高直接税比重”的房地产税、个人所得税改革，更为合理和有力地调节社会居民的收入差距，并“抽肥补瘦”地匹配财政支出方对弱势群体的救济补助，促进“共同富裕”进程。第四，税制改革需要对走创新型国家之路、发挥科技第一生产力作用加以支持呼应。千千万万市场主体和社会成员创业、创新中的研发努力，科技第一生产力的“乘数效应”，理应得到税收杠杆的充分支持、有效呼应。

完善财政可持续发展机制

“十三五”时期，随着经济发展进入新常态，财政也将进入“过紧日子”的新常态，必须探索如何进一步优化财政支出结构的改革，使财政支出各部分的比例适中、重点突出，保证财政资金的运用既符合人民群众的长远利益，又能满足公共政策灵活调整的需要。对于不可持续的支出政策，则需要建立退出机制，及时调整无效和低效支出，腾退重复和错位支出。要警惕和反对民粹主义思潮助推的脱离实际、只顾眼前、吊高公众胃口而不可持续的错误倾向。

一是胸怀全局尊重客观规律，合理界定政府职能及各级财政支出责任的范围。要按照十八届三中、五中全会及《纲要》的要求，充分發挥市场在资源配置领域中的决定性作用，加快政府职能转变，积极推动政府从全能型政府向有限政府、服务型政府和法治政府的转变，强化政府的社会管理和公共服务职能，满足社会公共需要的要求，科学界定财政支出责任的范围与层次。

二是瞻前顾后，统筹协调，深谋远虑，合理安排各项支出。主要内容包括：第一，严格控制投资性支出与消费性支出。一方面要控制并调减投资性支出的规模，尤其是严格控制公共资本流向一般竞争性领域和行政事业部门的基本建设；另一方面要注意投资性支出要有保有压。从严控制行政性公共消费，尤其是“三公消费”，使有限的资金用于社会发展的薄弱环节和民生支出。第二，教育、医疗卫生和社会保障等重点支出据实安排，一般不采取同财政收支增幅或生产总值挂钩方式。第三，促进基本公共服务均等化。此外，还包括完善财政支出方式，提高财政资金使用效益；建立规范、公开、透明的财政支出管理模式；改善公共治理机制，提高财政支出的效率与效果；完善财政支出监督问责机制等方面。

（作者分别为全国政协委员、华夏新供给经济学研究院院长，中国财政科学研究院研究员，阅读全文请扫描二维码）