地方政府土地经营与产业结构升级——基于中国281个地级市数据的实证分析

2016-11-18魏哲海

产经评论 2016年5期

陈浩魏哲海

地方政府土地经营与产业结构升级
——基于中国281个地级市数据的实证分析

陈浩魏哲海

改革开放以来，中国经济飞速增长，然而产业结构升级却相对滞后，形成了所谓的“中国悖论”。考虑到21世纪以来地方政府土地经营行为对中国经济发展的巨大促进作用，采用2003-2013年中国281个地级市数据，区分协议和招拍挂两种出让方式，从出让面积和出让价格两个维度，实证研究地方政府土地经营行为对产业结构升级的影响。结果表明：从出让面积层面看，协议出让土地面积的增加不利于产业结构升级，招拍挂出让土地面积的增加对产业结构升级没有显著影响；从出让价格层面看，协议出让价格的提高显著地有利于产业结构升级，招拍挂出让价格的提高也有利于产业结构升级，但并不显著。进一步分地区的研究表明：协议出让土地面积的增加抑制了中部地区产业结构升级，对东、西部地区没有显著影响；协议出让价格的提高显著地促进东部地区产业结构升级，招拍挂出让价格的提高则显著地促进了中部地区的产业结构升级。

产业结构升级; 地方政府；土地经营行为; 出让面积; 出让价格

一引言和文献综述

改革开放以来，中国经济以高于9%的年均增长率飞速发展，取得了举世瞩目的成就。然而，与经济的快速增长相比，中国产业结构升级明显滞后。从世界各国产业结构变迁的一般规律来看，人均收入在3500美元的阶段，第三产业增加值占GDP比例为60%左右。2014年，中国人均国内生产总值达到7575美元，进入了中等偏上收入国家行列，但是第三产业增加值占GDP的比重仅为48.2%，远低于高收入国家和同等收入国家的产业发展水平。从对国民经济增长的贡献来看，中国产业结构发展状况与一般规律相背离，李勇刚和王猛(2015)[1]将这种现象称为产业结构升级的“中国悖论”。

学术界从多个角度对中国产业结构升级迟滞问题进行研究，并取得了丰富的成果。郭克莎(1999)[2]从历史和体制角度进行了分析，指出我国居民消费结构中的工业品消费比重一直偏高并形成了惯性，导致整个社会对工业品的需求比重较高，进而影响了产业结构的升级。许宪春(2004)[3]从统计和核算角度，指出服务业现价核算存在若干问题，包括资料来源缺口和口径问题、金融媒介服务的处理问题、房地产业核算问题、计算机软件业的处理问题、服务业价格指数问题等，认为首先要完善服务业的核算体系。程大中(2008)[4]探讨了中国服务业的“成本病”问题，认为中国服务业的劳动生产率增长相对滞后，对服务的需求缺乏价格弹性，居民的服务性消费支出趋于增加，服务价格而非收入水平的上升导致了居民服务消费支出比重上升，已显露出“成本病”问题。此外，不少学者从对外开放的角度进行分析。文东伟等(2009)[5]认为，外资企业和外商直接投资推动了中国工业化进程，但劳动密集型制成品出口导向型的经济发展战略不利于服务业的快速发展。江小涓(2011)[6]认为服务业对外开放度的不足阻碍了产业结构的服务化进程。张捷等(2013)[7]从“制造-服务”国际分工视角探讨了导致中国产业结构演进迟滞的需求方面原因，指出在“制造-服务”国际分工形态下，出口贸易的过度发展将导致对服务业的挤出效应大于其收入效应和关联效应，使产业结构落入“低水平过度制造业化”的陷阱。纪玉俊和周璐(2016)[8]研究了人力资本在产业升级过程中的作用，发现随着市场化水平的提高，人力资本对产业升级的促进作用会逐渐增强。

这些理论探讨和实证研究不乏真知灼见，但仍有需要补充的地方。1994年分税制改革之后，为了应对财权和事权的不对称，中国地方政府开始经营土地。地方政府利用对土地征用权的垄断，低价从农民手中获得土地，通过平整开发后出让，并以财政收入为担保取得银行贷款，结合土地出让收入开展城市建设。对于地方政府而言，这不但能够大幅提高预算内和预算外收入，而且可以迅速扩大城市规模，吸引企业投资，促进地方经济增长(孙秀林和周飞舟，2013)[9]。土地经营是推动中国经济发展的重要动力，必然会影响中国产业结构，部分学者从这个角度进行了分析。曹广忠等(2007)[10]指出，在政治晋升激励下，为了发展那些能够产生较高税收和GDP的产业，地方政府用土地财政来透支未来发展空间以保障短期增长的行为将导致过度“工业化”。刘志彪(2010)[11]认为，必须反对依靠“土地财政”追求国内生产总值增长的粗放型发展模式，但又需要重视土地财政在以城市化为内容的产业结构转型升级中的历史性作用。陈志勇和陈莉莉(2011)[12]采用2000-2009 年我国省级面板数据进行实证分析，发现税收收入集权效应和土地房产财税收入的分权效应促使我国产业结构中房地产业比重上升。丘海雄等(2012)[13]发现，地方政府的土地财政行为将引起土地供应减少、地价提升以及成本增加，从而促使附加值较低的劳动密集型产业向附加值较高的资本密集型、技术密集型和知识密集型产业转型。吕炜和许宏伟(2012)[14]认为，土地财政对产业结构发展具有扭曲效应，一方面，地方政府取得的土地出让收益大部分投向了城市基础设施建设，刺激了建筑业、房地产业的繁荣发展；另一方面，地价过快上涨导致“去工业化”进程变缓和传统行业的萎缩。郭志勇和顾乃华(2013)[15]研究表明，在土地财政刺激下，以房地产为代表的消费性服务业发展大大超前于以研发、金融、物流等为代表的生产性服务业，致使“产业结构虚高”和二三产业互动不足，影响整体经济效率的提升。李勇刚和王猛(2015)[1]基于中国1999-2013年35个大中城市的面板数据，实证分析了土地财政对产业结构服务化的影响，结果发现，土地财政虽有助于加快工业化进程，但对产业结构服务化产生了显著的抑制作用，说明土地财政的确是产业结构服务化迟滞的一个重要因素。

上述文献从理论和实证角度深入地探讨了地方政府土地经营行为对中国产业结构升级的影响，具有重要的学术价值，但是也存在一些不足：(1)没有区分土地出让方式，中国土地出让方式主要有两种：协议出让和招拍挂出让。协议出让的主要是工业用地，出让价格较低。工业特别是我国有比较优势的低端制造业，缺乏区域特质性，企业对生产成本非常敏感，也比较容易进行区位调整，因此，面对制造业企业较高的流动性，地方政府不得不以协议方式低价出让工业用地以吸引投资(陶然等，2009)[16]。招拍挂出让的主要是商住用地，出让价格较高。商住用地提供的服务业缺乏流动性，因此，在商住用地方面，地方政府成立土地储备中心，垄断城市土地一级市场，通过限制土地供应来提高出让价格，以最大化出让收入。出让方式不同，对于产业结构的影响必然也不同，本文认为需要考虑不同土地出让方式对产业结构升级的影响。(2)大部分文献采用土地出让总收入作为土地财政的代理变量，本文认为土地出让总收入过于笼统。土地出让收入等于出让面积乘以出让价格，出让面积和出让价格对产业结构的影响不同。以工业用地出让为例，出让面积对于第二产业具有“扩张效应”，面积越大，第二产业产值越高；出让价格则对第二产业具有“挤出效应”，相比于第三产业，第二产业的附加值较低，部分低端的制造业难以承受高昂的土地出让价格，从而导致第二产业流失。因此，本文认为需要从出让面积和出让价格两个角度来刻画地方政府土地经营行为。(3)尚未发现有学者使用全国地级市的数据进行实证分析。目前，较少文献从实证角度分析地方政府土地经营行为对产业结构升级的影响。陈志勇和陈莉莉(2011)[12]、丘海雄等(2012)[13]使用省级层面数据进行实证分析，李勇刚和王猛(2015)[1]使用了市级层面数据，但仅包含35个大中城市，数据量较少。

鉴于现有文献的三点不足，本文对此加以改进，主要贡献在于：(1)区分土地协议出让和招拍挂出让方式，分别考虑它们对产业结构升级的影响；(2)从土地出让面积和土地出让价格两个角度考察地方政府土地经营状况；(3)采用2003-2013年中国281个地级市(地级市列表见附录)数据进行分析，样本量更充足，结论更加稳健。本文的研究有助于解释中国产业结构升级迟滞的“中国悖论”现象，并对加快产业结构升级具有一定的现实意义。内容结构安排如下：第一部分为引言和文献综述；第二部分为研究设计和数据来源；第三部分为实证结果与分析；最后是结论与启示。

二研究设计与数据来源

(一)模型设定与变量选择

本文使用面板数据研究地方政府土地经营行为对产业结构升级的影响。具体模型如下

ISit=α+β1×Area_xy+β2×Area_zpgit-1+β3×Price_xyit-1+β4×Price_zpgit-1+γX+ui+vt+εit

i=1， …，N；t=1， …，T

(1)

其中，i代表地区，t代表年份，IS是被解释变量，代表产业结构综合指数，Area_xy、Area_zpg、Price_xy、Price_zpg是核心解释变量，分别代表协议出让面积、招拍挂出让面积、协议出让价格、招拍挂出让价格，从土地出让到开工建设，再到实际投产，需要经历一个较长的周期，因此采用滞后一年的土地出让数据对产业结构进行回归*感谢匿名审稿人的宝贵意见。。X是控制变量，包括：经济发展水平、人力资本存量、对外开放程度、人口总量和市场化水平，ui和vt分别表示不可观测的个体效应和时间效应，εit是误差项。具体的变量说明如下：

1.被解释变量

产业结构综合指数(IS)，度量地区的产业结构升级程度。关于产业结构升级的衡量指标，有些文献采用第三产业产值与第二产业产值的比(干春晖等，2011[17]；张捷等，2013[7])，有些文献采用第三产业增加值与第二产业增加值的比(李勇刚和王猛，2015[1]；杨天宇和朱林，2014[18])。这些指标都没有考虑第一产业，尽管第一产业占GDP的比重相对较低，但是中国仍存在一些农业城市，如黑河，第一产业占GDP的比重达到40%以上。因此，本文认为需要采用一个包含三个产业的综合指数来度量产业结构升级程度。借鉴武晓霞(2014)[19]的方法，本文构建产业结构综合指数，具体计算公式如下。

IS=W1+2W2+3W3

(2)

其中，Wi(i=1，2，3)表示第i产业占GDP的比重。产业结构综合指数分别赋予三个产业不同的权重，第三产业权重最高，第二产业次之，第一产业最低。产业结构综合指数越大，表明地区产业结构升级的程度越高。

为了具体分析地方政府土地经营行为对每个产业的影响，本文除了使用产业结构综合指数作为被解释变量之外，还分别使用第一产业占GDP的比重(First)：第二产业占GDP的比重(Second)和第三产业占GDP的比重(Third)作为被解释变量，这三个变量简称为第一产业占比、第二产业占比和第三产业占比。

2.核心解释变量

本文与现有文献的不同在于区分了协议和招拍挂两种土地出让方式，并且从出让面积和出让价格两个角度考察地方政府土地经营行为。不同地区经营土地的方式不同，经济发达地区(如北上广深)常常控制土地出让面积，采用招拍挂这种竞争性较强的方式来提升土地出让价格，以此扩大出让收入；经济欠发达地区，为了进行招商引资，往往采用协议方式低价出让土地，导致土地出让面积大且价格较低。为了反映地方政府经营土地模式的差别，本文使用协议出让面积、招拍挂出让面积、协议出让价格、招拍挂出让价格四个变量作为核心解释变量，实证分析时，对这四个变量取对数形式。

协议出让面积(Area_xy)。协议出让的主要是工业用地，工业用地出让会显著增加第二产业产值，进而影响地区产业结构。

招拍挂出让面积(Area_zpg)。2006年之前，招拍挂出让的主要是商住用地。2006年，国土资源部规定工业用地必须以招拍挂方式出让，因此，目前招拍挂出让的既有工业用地又有商住用地。工业用地的出让会提升第二产业产值，商住用地的出让在提升第三产业产值的同时，也带动了建筑业上游行业(如钢铁、水泥、机械等行业)的发展。综合来看，招拍挂出让面积对第二产业和第三产业发展都有一定影响，进而对地区产业结构升级产生影响。

协议出让价格(Price_xy)。地方政府招商引资时往往面临着其他地区的竞争，为了吸引企业入驻展开投资，地方政府往往采用协议方式低价出让土地。协议出让价格的高低会影响地方政府招商引资状况，进而影响地区产业结构。

招拍挂出让价格(Price_zpg)。招拍挂出让方式竞争性较强，因此招拍挂出让价格常常远高于协议出让价格。土地价格是企业的主要成本之一，附加值较低的行业对高地价的承受能力较差，从而退出高地价地区，转向低地价地区发展，这就是高地价的“挤出效应”。因此，招拍挂出让价格会影响地区产业结构。

3.控制变量

经济发展水平(PGDP)。经济发展是推动产业结构演进的重要因素，本文参照大多数文献的做法，采用人均国内生产总值(PGDP)衡量经济发展水平。实证分析时，本文对其取对数形式。

人力资本存量(HC)。产业结构升级需要人力资本的支持，因此人力资本存量是影响产业结构的重要因素之一。本文借鉴沈坤荣和耿强(2001)[20]的做法，采用各市每年的普通高等院校在校生数占当年该地区人口总量的比重衡量人力资本存量水平。

对外开放程度(Open)。随着全球贸易一体化的深入，国际分工愈加精细，对外开放程度对一国经济发展和产业结构有重要影响。本文参考李郇等(2013)[21]的方法，采用以人民币表示的外商直接投资占固定资产投资总额的比重作为对外开放程度的代理变量。

人口总量(People)。人口因素是地方产业结构升级的重要动力和制约因素，本文以人口总量来控制人口变动的影响。实证分析时，本文对其取对数形式。

市场化水平(MR)。市场化水平影响资源配置的效率，从而影响地方产业结构。借鉴李勇刚和王猛(2015)[1]的做法，采用1减去地方政府预算内财政支出占GDP的比重衡量市场化程度。

(二)数据来源和描述性统计

由于国有土地经营权掌握在市一级政府手里，以地级市为研究对象可以更好地刻画地方政府土地经营行为对产业结构升级的影响，因此，本文对我国281个地级市数据进行实证分析。2003年之前，《中国国土资源年鉴》没有土地协议出让和招拍挂出让的数据，因此，本文的数据观测期为2003-2013年，数据全部来自于《中国城市统计年鉴》和《中国国土资源年鉴》。各变量原始数据的描述性统计见表1。

表1 变量的描述性统计

三实证结果与分析

(一)全国层面回归结果与分析

在进行面板模型回归之前，本文首先使用LM方法检验是否具有个体效应和时间效应，检验结果表明存在个体效应和时间效应。全国层面面板模型的具体回归结果见表2。

表2 全国层面地方政府土地经营行为对产业结构影响的实证结果

(续上表)

变量产业结构综合指数第一产业占比第二产业占比第三产业占比对外开放-049∗040∗∗∗-019-017(-196)(322)(-086)(-088)人口总量359∗∗-564∗∗∗774∗∗∗-209(204)(-640)(496)(-153)市场化水平-022262∗∗∗-493∗∗∗234∗∗(-018)(424)(-451)(244)有效样本数2810281028102810R29298%9610%9182%8914%

注：***、**、* 分别表示在1%、5%和10%水平上显著，括号内为相应的z值。

根据表2，本文得到如下结论：

1.从出让面积层面看，协议出让面积的增加促进第二产业发展，抑制第三产业发展，总体上不利于产业结构升级；招拍挂出让面积的增加促进第二产业发展，抑制第一产业发展，但均不显著，且总体上对产业结构升级也没有显著影响。

协议出让面积对产业结构综合指数的回归系数为-0.19，在1%的水平下显著为负，表明协议出让的土地面积越多，产业结构综合指数越低，即协议出让面积抑制了产业结构的升级。分产业来看，协议出让面积对第一产业占比没有显著影响，显著地增加了第二产业占比，并且显著地减少第三产业占比，表明协议出让面积在促进第二产业发展的同时，抑制了第三产业的发展。协议出让的主要是工业用地，2006年，国土资源部规定工业用地必须以招拍挂方式出让，但是有些地方政府仍然以协议方式出让工业用地。在以GDP为主要考核标准的政治锦标赛体制下(周黎安，2007)[22]，地方政府依赖土地出让吸引制造业企业投资，一方面可以发展本地经济，另一方面可以限制竞争对手城市的经济发展。此外，制造业能够带来更多的税收，缓解分税制改革后地方政府的财政压力。两种因素共同导致制造业迅速发展，造成了过度“工业化”。地方政府过多地以协议方式出让土地来发展工业，是粗放式发展的体现，结果造成大量低水平的重复建设，导致产能过剩。同时，大量资源过度流向工业，挤占了服务业的发展空间，延缓了地方产业结构升级步伐。

招拍挂出让面积对产业结构综合指数的回归系数为0.03，但不显著，表明招拍挂出让面积对产业结构升级没有显著影响。分产业来看，招拍挂出让面积的增加对三个产业占比均没有显著影响。工业用地出让导致第二产业发展，商住用地出让在促进了建筑业发展的同时，也带动了上游第二产业(如钢铁、水泥、机械等行业)的发展。总体来看，尽管招拍挂出让面积的增加可以促进第二产业和第三产业发展，但是两者相抵消后，招拍挂出让面积的增加对第三产业占比没有显著影响。

2.从出让价格层面看，协议出让价格的提高显著地抑制了第二产业发展，促进了第三产业发展，有利于产业结构升级；招拍挂出让价格的提高抑制了第二产业发展，提高了第三产业占比，有利于产业结构升级，但不显著。

协议出让价格对产业结构综合指数的回归系数为0.29，在5%的水平下显著为正，表明协议出让价格对于产业结构升级有显著正向影响。分产业来看，协议出让价格的提高显著地降低了第二产业占比，提高了第一和第三产业占比。地方政府常常通过协议方式低价出让土地以吸引投资，因此，协议出让价格是地方政府招商引资的重要筹码。当协议出让价格提高时，低附加值工业企业的成本增加，地区对企业的吸引力下降，从而造成引资困难或企业搬离，第二产业占比下降。对于第三产业来说，协议出让价格过高，在抑制第二产业发展的同时，给高附加值的第三产业更多发展空间。

招拍挂出让价格对产业结构综合指数的系数为0.21，不显著。分产业来看，招拍挂出让价格的提升减少了第一产业占比，原因可能是，高招拍挂出让价格带来高财政收入，导致地方政府热衷于从农民手中征用土地，从而减少了第一产业占比。招拍挂出让价格对第二产业的影响有两种，一方面，高招拍挂出让价格对第二产业具有“挤出效应”，限制了第二产业的发展空间，低附加值工业企业无法承受高地价带来的高成本，从而转移至低地价地区，如富士通搬离深圳、宝钢迁出上海等。另一方面，招拍挂出让价格的提升带动了房地产行业的发展，继而带动了钢铁、水泥、机械等行业的发展。在两方面共同作用下，招拍挂出让价格对第二产业没有显著影响。招拍挂出让价格的提升对第三产业有促进作用。服务业的附加值高，可以承受高昂的土地价格，在高地价挤占工业发展空间的情况下，服务业得到了更多的成长空间。高地价对第二产业的“挤出效应”还体现在劳动力方面。高地价导致高房价，低端产业劳动力承受能力较弱，相反，高端服务业劳动力承受能力强，从而提高了本地区高端产业劳动力的相对比例，进一步提升了第三产业占比。

3.经济水平、人力资本、人口规模促进产业结构升级，而开放程度则抑制了产业结构升级。经济发展水平对产业结构综合指数的系数显著为正，表明经济发展水平对产业结构综合指数具有正向影响，即经济发展促进了产业结构升级。分产业来看，经济发展水平的提升减少了第一产业和第三产业占比，大大提高了第二产业占比。原因是，新世纪以来，我国依靠低廉的人力成本，发展低端制造业，而制造业是经济腾飞的主要引擎，因此，经济发展水平显著地提高了第二产业占比。

人力资本对产业结构综合指数的系数显著为正，表明人力资本可以促进产业结构升级。分产业来看，人力资本提高了第一产业和第三产业占比，降低了第二产业占比。人力资本可以促进技术水平的提升，从而提高生产效率，有助于第二产业向第三产业转型。

开放程度对产业结构综合指数的系数为负，表明外商直接投资抑制了产业结构升级。分产业来看，开放程度越高，第一产业占比越高，对第二产业和第三产业则没有显著影响。

人口总量对产业结构综合指数的系数为正，表明人口越多越有利于产业结构升级。分产业来看，人口总量减少降低了第一产业占比，提升了第二产业占比。中国是人口大国，具备人力成本优势，最先发展起来的就是依赖低人力成本的劳动密集型制造业。制造业发展极大地提升了第二产业占比，但不利于第三产业的发展。

市场化程度对产业结构综合指数的影响不显著。分产业来看，市场化程度对第一产业和第三产业有促进作用，对第二产业有抑制作用。市场化水平越高，表明政府对经济发展的干预越少。政府干预较少体现在两个方面：一是土地征用少，从而促进第一产业发展；二是市场自由，导致资源流向高附加值的第三产业。

(二)东、中、西部地区的回归结果与分析

中国经济社会发展水平存在巨大的区域差异，本文将总样本分为东、中、西部地区三个子样本，分别考察东、中、西部地区地方政府土地经营行为对产业结构升级的影响，具体结果见表3。

表3 东、中、西部地区地方政府土地经营行为对产业结构影响的实证结果

注：***、**、* 分别表示在1%、5%和10%水平上显著，括号内为相应的z值。

根据表3，本文得到如下结论：

1.从出让面积层面看，协议出让面积的提高抑制了中部地区产业结构升级，对东部和西部地区没有显著影响；招拍挂出让面积对东、中、西部地区产业结构升级都没有显著影响。

东部地区，协议出让面积对产业结构综合指数的系数为-0.07，表明协议出让土地面积的增加抑制了东部地区产业结构升级，但是不显著。分产业来看，协议出让面积越大，第一产业和第三产业占比越低，第二产业占比越高。原因是东部地区土地资源相对紧张，协议出让土地将本就稀缺的农业用地用于工业发展，造成了农业发展的萎缩。中部地区，协议出让面积对产业结构综合指数的影响显著为负，表明协议出让土地面积的增加抑制了中部地区产业结构升级。分产业来看，协议出让土地在显著促进第一产业发展的同时，抑制了第二产业和第三产业的发展，但是抑制作用并不显著。原因可能是，中部地区农业土地资源比较丰富，协议出让部分农业用地之后，农民为了未来的土地征用收入，将更多闲置土地用于农业生产，从而第一产业占比越高。西部地区，协议出让面积对产业结构综合指数没有显著影响。分产业来看，协议出让土地对第一产业没有显著影响，抑制了第二产业的发展，但是促进了第三产业占比的提升。原因是西部地区工业化比较滞后，且主要集中在资源型重工业，西部地区出让土地并不像东部地区一样发展轻工业，不少是直接发展服务业，从而导致第三产业占比的提升。

东部地区，招拍挂出让面积的增加对产业结构综合指数没有显著影响。分产业来看，招拍挂出让面积越高，第一产业和第三产业占比越低，第二产业占比越高。与协议出让一样，招拍挂出让占用了东部地区稀缺的农业用地，从而降低了第一产业占比。招拍挂出让土地的用途既有工业用地，也有商住用地。工业用地用于发展第二产业，商住用地在发展第三产业的同时带动了上游第二产业的发展。综合来看，招拍挂出让土地对第二产业的促进作用大于第三产业，从而提高第二产业占比，并挤占了第三产业的发展空间。招拍挂出让面积的增加对中部地区产业结构综合指数没有显著影响。分产业来看，招拍挂出让对三个产业都没有显著影响。招拍挂出让土地对西部地区产业结构综合指数没有显著影响。分产业来看，招拍挂出让土地对第二产业有显著负向影响。原因可能是，招拍挂出让的土地多用于第三产业的发展，挤占了第二产业的发展空间。

2.从出让价格层面看，协议出让价格的提升显著地促进东部地区产业结构升级，对中、西部地区产业结构没有显著影响；招拍挂出让价格的提升显著地抑制东部地区产业结构升级，显著地促进了中部地区的产业结构升级，对西部地区则没有显著影响。

协议出让价格对东部地区产业结构综合指数的系数为0.53，在1%的水平下显著为正。分产业来看，协议出让价格的提高抑制了第一产业的发展，但促进了第二产业的发展，对第三产业则没有显著影响。当协议出让价格较高时，地方政府更热衷于征用并出让土地，导致第一产业占比降低。由于东部地区大部分都是沿海省市，对于出口型的加工贸易企业来说具有地理优势，东部地区协议出让价格较高的城市，往往也提供着更好的基础设施、金融环境和人力资本，企业愿意进行投资，导致第二产业占比提高。协议出让价格对中部地区产业结构综合指数没有显著影响，对三个产业也没有显著影响。协议出让价格对西部地区产业结构没有显著影响。分产业来看，高协议出让价格促进了第一产业和第三产业的发展，抑制第二产业发展。原因可能是，西部地区产业结构较为落后，相比于东、中部地区，地理位置、人力资本、金融环境都没有优势，只有高附加值的服务业可以承受高协议出让价格，低附加值的工业企业不愿意来此投资，从而导致第三产业占比提高，同时也保护了农业用地。

招拍挂出让价格对东部地区产业结构综合指数的系数为-0.52，在5%的水平下显著为负，表明招拍挂出让价格的提升显著地抑制东部地区产业结构升级。分产业来看，招拍挂出让价格的提高促进了第一产业发展，抑制了第二产业发展，对第三产业没有显著影响。原因是招拍挂价格的提升对第二产业具有挤出效应。在中部地区，招拍挂出让价格对产业结构综合指数有显著的正向影响。分产业来看，招拍挂出让价格的提高抑制了第一产业的发展，促进了第三产业的发展，对第二产业则没有显著影响。招拍挂出让价格越高，地方政府越热衷于出让土地以获取更多的财政收入，从而导致农业用地减少；低附加值的第二产业无法承受高招拍挂出让价格，从而给予第三产业足够的发展空间，促进了产业结构升级。西部地区，招拍挂出让价格对产业结构综合指数和三个产业都没有显著影响。

四结论与启示

本文采用中国2003-2013年281个地级市数据，区分协议和招拍挂两种土地出让方式，从出让面积和出让价格两个维度，对地方政府土地经营行为对产业结构升级的影响进行实证研究。结果表明：(1)从出让面积层面看，协议出让土地面积的增加不利于产业结构升级；招拍挂出让土地面积的增加对产业结构升级没有显著影响。(2)从出让价格层面看，协议出让价格的提高有利于产业结构升级；招拍挂出让价格的提高也有利于产业结构升级，但并不显著。进一步分地区的研究表明：协议出让土地面积的增加抑制了中部地区产业结构升级，对东、西部地区没有显著影响；协议出让价格的提高显著地促进东部地区产业结构升级，招拍挂出让价格的提高则显著促进了中部地区产业结构升级。

由如上研究结果，可以得到以下政策启示：(1)完善地方官员的晋升机制。当前中国的官员考核制度中，GDP占据主要地位，地方官员为了发展地方经济，大肆出让农业用地以进行工业建设，形成低水平的重复建设，导致产能过剩、环境污染、产业结构升级迟滞等问题。因此，需要提高公共服务供给水平、生态环境状况和产业结构升级等指标在绩效考核中的比重，使地方政府有明确的长期化的职责和预期，促使产业结构均衡演进。(2)正视土地出让价格提高对于产业结构升级的积极作用。高土地出让价格对低附加值的第二产业具有“挤出效应”，加速了低端制造业的淘汰和企业技术进步，提高生产效率。此外，高土地出让价格使优质资源向高附加值的第三产业集中，优化了资源配置，有利于产业结构升级。地方政府要顺应产业结构升级趋势，加大对中高端产业发展的扶持力度，大力发展现代生产性服务业，促使本地区顺利实现产业结构升级。

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[责任编辑：戴天仕]

[DOI]10.14007/j.cnki.cjpl.2016.05.002

[引用方式]陈浩, 魏哲海. 地方政府土地经营与产业结构升级——基于中国281个地级市数据的实证分析[J]. 产经评论, 2016, 7(5): 18-29.

附录

Land Management and Industrial Structure Upgrading——An Empirical Analysis Based on the Municipal Panel Data of China

CHEN Hao WEI Zhe-hai

Since the reforming and opening, China’s economy is witnessing a rapid development. However, the industrial structure has been lagging behind, forming a “China paradox”. Taking into account the huge effect of local government land management on China’s economic development, this paper uses 281 cities’ data from 2003 to 2013, distinguishing agreement and bidding transfer modes, from two aspects of transfer area and price, to analyze the influence of Chinese local governments’ land management on industrial structure upgrading. Results show that: In the transfer of the area level, agreement transferring land area is not conducive to the upgrading of the industrial structure, the increase of bidding transferring land area is conducive to the upgrading of the industrial structure; In the transfer of the price level, the agreement transferring price is conducive to the upgrading of the industrial structure, bidding transferring price upgraded the industrial structure, but not significantly. Further sub regional research indicates that the agreement transferring land area inhibited the central industrial structure, but had no significant effect on the east and west; agreement transferring price has significant effect on industrial upgrading of the eastern region, while bidding price but significantly promote the industrial upgrading of the central region.

industrial structure upgrading; local government; land management; transfer area; transfer price