甘翔

【摘 要】 分税制财政体制改革是我国一次重大的体制改革，改革取得了显著的效果，但也出现了许多问题。本文简要分析了在现行的分税制下，我国地方政府财政体制存在的问题，并提出了一些完善我国地方政府财政体制的的思路。

【关键词】 分税制 地方政府财政体制 地方政府财政困难

自1994年以来，我国实行了分税制财政体制改革，是我国努力构建与市场经济相适应的现代财政管理体制，更为科学地划分中央与地方财权关系的一次重要改革。十余年来，分税制的平稳运行和从容调控对推动经济发展起到了不可忽视的作用。但作为当时条件下的一种渐进改革方案，随着实践的进展和矛盾的累积，体制不完善之处也不容忽视，其对地方财政的影响愈加明显。

一、分税制财政体制成就

分税制财政体制改革是我国建国以来设计范围广大，调整利益格局明显，影响和意义深远的一项重大制度变革。从二十多年的运行情况来看，改革是成功的，取得的成就是显著的，主要表现在：第一，促进了中央与地方财政收入的持续快速增长。第二，中央财政收入占全国财政收入的比重提高，增加了中央的宏观调控能力。第三，促进了资源优化配置和产业结构合理调整。第四、转移支付制度缓解了地区间财力差距的扩大。

如图所示是2009-2014年中央财政收入与全国财政收入及其占比

二、我国地方财政体制存在的问题

我国当前财政体制特别是省以下的财政体制仍然存在着比较大的制度缺陷，这些制度缺陷的存在是造成基层财政困难和地区间差距扩大的重要根源。

1、地方政府财权和事权不匹配

在分税制改革实行的二十多年期间，中央政府并没有对政府间事权和财政支出责任划分的格局做出根本性改变，沿用至今的中央与地方事权的划分难以适应地方发展的需要。中央政府有时会将一些外部性较强的社会公共产品的提供责任转嫁给地方政府。由于城镇化继续进行，地方政府承担着大部分基础设施建设，地方财政支出高于中央。此外，中央政府实施的一系列对口扶贫政策与在一定程度也增加了地方政府的负担，这使得地方政府的财权和事权形成不匹配。因此，自1994年实行分税制以来，中央进行财税收入分配调整并没有对财权进行相应的调整，导致各级政府的财政收入与税收支出权力严重脱节。在当前的财政制度下，地方政府失去了采用税收政策来调节本地经济发展的权力，无法根据本地具体情况灵活调整税收政策。因此，面对巨大的财政支出缺口，地方政府只有被动的依靠中央财政拨付来解决，大大降低了地方政府的积极性。

2、地方政府缺乏税收立法权

我国分税制改革仅仅赋予了地方政府以地方税的征收权和一些具体措施的制定权，相关税收的立法权和政策制定权全部集中于中央，地方税的税基和税率也完全由中央政府确定。因此，地方政府在税收征管方面的自由度就很少，无法根据地方各自不同的经济发展状况、人民生活水平来调节税基和税率以提高征税的综合效果，无法通过适当的地方税收立法来规范税收征管制度。

3、财政管理体制层次过多

目前，我前实行的是中央、省、市、县、乡五级行政体制和与之配套的财政体制。但是我国分税制改革只是重点改革了中央政府和省级政府间的财政收入支出分配关系，对省级以下各级政府分税制的改革的落实并不到位。我国的行政管理层次很多，省级以下的有省、市、县、乡四级政府。根据分税制的要求，省级政府及其以下各级政府之间也要有明确规范的税收收入和支出的分配关系。然而，省级以下政府在这点上的改革并不完善，分配关系也不明确，分税制通过划分中央税、地方税和共享税，明确了中央政府的财政收入来源，但是没有规定地方税如何在四级地方政府间划分，五级财政大大降低了分税制收入划分的可能性。

4、转移支付制度不够完善

我国现行的转移制度存在许多问题。一方面，受制于政府间事权、事责划分不清晰、不明确的影响，转移支付制度目标取向不够明确，一般性转移支付与专项转移支付比重严重失调。转移支付制度的缺陷难以顺应中央财政支出的目标，资金规模效益低，在一定程度上加重了地方政府财政负担。另一方面，我国专项转移支付随意性比较大，调控作用逐渐弱化。我国起初设立专项转移支付的目的主要就是为实现上级政府的特定政策目标，鼓励、诱导和帮助下级政府提供符合上级政府要求的公共产品和服务。

三、完善地方财政体制的思路

1、实行彻底的分税制

1994年的分税制体制改革，只是明确了中央与地方的政府间财政关系，对省以下各级政府间的财政体制，既未做统一的规定，各地也没有形成完全统一的模式。针对分税制改革后出现的县乡财政困难，我国应该实行将分税制完全贯彻到省以下地方政府财政关系之中，从而实现彻底的财政分税制度。目前我国县乡财政出现困难的原因并不在于省以下实行不了分税制，而在于省以下分税制还没有完善，没有真正进入轨道.所以实行彻底的分税制，在省以下将分税制贯彻下去才是解决县乡财政困难的有效方法。

2、财权与事权相匹配

事权与财权一直是我国分级财政理论的基本要素，事权与财权的合理配置也是我国财政体制改革中必须要解决好的一个核心问题，财权与事权相统一也始终是我国财政体制的一项基本原则和要求。随着改革的深入，在我国财政体制实践中逐步出现地方政府财权与事权的不匹配现象。中央政府应适当下放财权，以调动地方政府增收节支的积极性，是化解经济风险与解决财力与事权不匹配的根本。

中央政府下放一定的税收权利可以缓解地方政府财政困难。省级政府无法享有独立的税权，但是中央政府可以给予地方一部分税权，实现税权部分下放。可喜的是，财政部在2015年4月份下发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，使得地方政府拥有一定的举债权利，这在一定程度上能够缓解地方政府财政困难。

3、完善转移支付制度

建立科学、规范的财政转移支付制度是分税制财政体制的重要方面。规范和健全、完善转移支付制度，提高基层财政的公共服务水平，尽快构建与分税制体制相适应的财政转移支付制度体系。一方面，要在确保中央财政财力分配主导地位和调控能力有效发挥的基础上，强化中央财政的再分配功能。另一方面，要在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上，加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度。健全和完善的转移支付体系对中央政府和地方政府财政矛盾的缓和有重要作用。

4、税收立法权

在保证中央财政收支稳定的前提下，应适当下放一定的税收立法权给地方完善现行分税制财政体制法的体制改革，改变税收立法权过于倾斜于中央的格局。在税收立法权相对集中于中央的同时，赋予地方一定的税收立法权，根据事权范围划分财政收支，并通过财政转移支付等手段平衡各级政府间财政。这样地方政府就有一定的税收立法权来获得稳定合法的税源，增加地方政府的财政收入，有利于解决地方政府的财权与事权不匹配问题，进一步解决地方政府的财政困难等问题。

结 论

分税制财政体制改革是我国建国以来设计范围广大，调整利益格局明显，影响和意义深远的一项重大制度创新。自1994年我国实行分税制财政体制以来，改革取得了显著的成就。分税制改革促进了我国中央与地方财政收入的持续快速增长，实现了中央财政收入占全国财政收入的比重提高的目标，从而加强了中央政府的宏观调控能力，并促进了资源优化配置和产业结构合理调整。可以说，1994年的分税制体制改革，只是明确了中央与地方的政府间财政关系，对省以下各级政府间的财政体制，既未做统一的规定，各地也没有形成完全统一的模式。因此针对分税制改革中我国地方财政体制中存在的问题，应做到以下几点：一是我国应该实行将分税制完全贯彻到省以下地方政府财政关系之中，从而实现彻底的财政分税制度；二是中央政府应适当下放财权，并给予地方政府一定的税收立法权，以调动地方政府增收节支的积极性，从而化解经济风险，使得地方政府财权与事权相匹配；三是健全和完善的转移支付体系对中央政府和地方政府财政矛盾的缓和有重要作用；四是中央政府与地方政府之间的间财政关系必须进行改革，朝着以法律为基础的关系发展，要加快推动和促使中央政府和地方政府财政关系实现法制化，对两者的权力和责任在法律上进行明确的界定，以法律的形式固定下来，促使中央政府和地方政府财政关系规划、透明、合理和合法。

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