李 娟，陈 宝，郭宝科，胡迎祝



政策学视域下我国大学体育政策现状与问题的研究

李 娟，陈 宝，郭宝科，胡迎祝

运用文献资料调研、逻辑分析等方法，从中国大学体育政策制定、实施、效果、社会关注4个方面分析了中国大学体育政策现状，发现中国大学体育政策主体内部制定、执行、评估、监督方面存在制约，以及政策外部指导思想、政策研究、地方配套政策、社会环境方面存在局限，限制了中国大学体育政策的发展，通过政策学视域的研究，试图提出相关对策。

政策学；大学体育政策；学校体育；现状

近年来，中国青少年学生体质呈现“持续下滑”趋势，大学生体质下降尤为突出，为此国家下发了《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》《关于开展全国亿万学生阳光体育运动的通知》《全民健身条例》《大学生体质健康标准》[1]等一系列的大学体育政策，旨在增强学生体质，增进健康。但是这一系列政策的颁布并没有起到理想的效果，2015年公布的《2014年国民体质监测公报》结果显示，中小学学生体质略有改善，但大学生体质仍然未见好转，视力不良检出率仍在上涨，低龄化趋势继续呈现，不同年龄段学生肥胖率愈见突出[2]。为什么会导致如此不堪的局面呢？这不得不引起我们的反思，追究其成因，必须从政策本身入手，分析政策的合理与否，联系政策学本身的特性，从政策学视域下研究中国大学体育政策的现状与问题，有利于走出现阶段中国大学体育政策的盲区，为中国大学体育政策的发展提供新的思路和方向。

政策学通常也被称为“政策科学”是指探寻用各学科知识、各种方法，综合地来探究政策系统，以期寻求与政策相关的各种因素，促进政策的有效发展，提高政策质量的学科[3]。这门学科起源于美国，改革开放以后才逐渐引入中国。中国体育政策学从政策学中才刚刚“萌生”出来，处于初步探索时期，没有形成系统的理论体系，对于体育政策实践的指导还不成熟。从政策学视角研究中国大学体育政策有利于规范中国大学体育政策的制定与执行，推进中国大学体育政策的科学化水平。

1 政策学视域下中国的大学体育政策现状

1.1 政策制定的科学化进程不断提升

随着中国社会经济、政治、文化的不断发展，体育事业的发展也逐步趋向“人本化”，当今社会体育政策的制定摒弃了以往自上而下的“硬式”“个人主观主义”政策模式，而是面向社会大众，以人为本，逐步走向科学化。2012年10月29日国务院办公厅转发教育部53号文件，即“关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知”，2013年5月16日教育部发出了《普通高等学校体育工作基本标准》[4]公开征求意见的公告等一系列政策文件，从实际出发，面向全体学生，对症下药，加快了中国大学体育政策的科学化进程。

1.2 政策实施的认知度提升

高等院校重视学校体育工作，积极倡导“增强体质，健康第一”的教学指导思想；重视体育教师素质培养、教学评估；设有专门的体育部、系、学院等，组织、宣传有关体育方面的文化活动；一些重点院校给予体育部门领导任学校领导，管理、宣传学校体育工作，规划学校体育场地、器材设施、课外体育活动、医疗卫生保障等[5]。为学生体育锻炼提供了良好的物质、人文环境，保障了大学生学校体育活动的有序开展。

1.3 政策执行效果不佳

美国学者艾利森认为，政策的执行占到政策目标的90%，而政策方案只占到了10%[6]。

相关研究表明，中国对上级部门制定的体育政策中，执行欠缺，没有执行和没有被完全执行占到了79.6%[7]。研究调查显示，中国近20年来，青少年学生身体素质部分指标呈现持续下降趋向，从身体形态指标看，城市的超重与肥胖较为明显，男生肥胖率占到了1/4，视力不良率，初中生达到58%、高中生达到76%、大学生达到83%。从生理机能指标看，学生的力量、耐力、速度、肺活量等指标均大幅度下降，诊断造成这一后果的症结，根本问题就在于缺乏运动[8]。2015年最新发布的《2014年国民体质监测公报》结果显示，大学生身体素质继续呈现下降趋势，大学生体质问题日益突出。

1.4 政策社会关注度较低

1.4.1 政策数量关注 通过查阅体育政策文件汇编、数据库、体育年鉴、国家政府官网等资料，对新中国成立以来我国学校体育政策文本进行了整理，共获我国学校体育政策内容相关的法律、规定、条例、决定、规划、纲要、通知、标准、办法[9][10]等文本数量达294部，通过整理筛选共获中国大学体育政策120部，占到了学校体育政策的41%。如图1所示，显而易见，中国大学体育政策数量关注度在学校体育中占着较大的比重。

图1 中国学校体育政策分布图

通过对大学体育政策主题的分类发现，中国大学体育政策主题主要包括：学校体育工作条例、关于深化教育改革全面推进素质教育的决定、大学生体质健康标准、关于加强青少年体育增强青少年体质的意见、全国亿万学生阳光体育运动、全民健身条例、改革与发展规划纲要、全民健身计划这8个方面。从这8个方面不难看出，中国学校体育政策主题过于笼统，专门性大学体育政策文本较少，政策文本主题多以“青少年”“全国学生”“学校体育”为主，政策的涵盖面过大，目标不明确，不利于大学体育政策的有效实施。如图2所示，大学体育政策文本中的多数政策范围过大，属于学校体育政策层面，通过筛选整理发现“专门性大学体育政策”仅有24部，占到了学校体育政策的8%。

图2 大学体育政策示意图

1.4.2 政策学术关注 中国关于学校体育政策领域的学术研究较多，而关于大学体育政策领域研究较少。通过在CNKI上的检索筛选发现关于中国学校体育政策的学术研究共297篇（包含大学体育政策），关于大学体育政策共58篇，只占到了19.5%。并且发现中国关于大学体育政策的研究起步较晚，进入21世纪以后，关于中国大学体育政策的研究才逐渐步入轨道，至今，对大学体育政策的研究还不是很系统、很完善。

2 从政策学视角看中国大学体育政策存在的问题

2.1 政策自身内部环境

2.1.1 政策的制定：智囊缺失，效率低下 （1）智囊体系不完善、不健全。任何成功的决策都离不开智囊系统的支持。智囊系统由公民的集思广益和广泛参与以及决策机构的支持和辅助所组成。现阶段，中国大学体育政策制定过程公民意识参与不强，尤其是大学群体缺乏广泛参与，且参与途径狭窄。（2）决策机构的支持和辅助也存在着大量的弊端，经常受到多因素的干扰，缺乏自身的独立性。（3）中国大学体育政策制定过程的程序化、复杂化、效率低等问题突出。这种现象是中国现阶段的国情所决定的，由于中国的权力过分集中于中央政府，导致中国大学体育问题的出现到大学体育政策的形成，需要经过“公文旅行”式的政策制定过程，效率低下，过程漫长。

2.1.2 政策的执行：上有政策，下有对策 一个再正确的政策决策，再完美的决策方案，执行力的落后，也会导致政策的失败。执行力是政府行政和政策执行成功的关键。中国大学体育政策的执行受到政策主体、政策执行、政策实施对象以及政策环境等多方面因素的影响。根据2015年最新发布的《2014年国民体质监测公报》结果显示，大学生身体素质继续呈现下降趋势，这与中国有关大学生体质的相关文件占大学体育政策41%，形成截然相反的“尴尬”局面。为什么会出现这样的现象？除了政策本身等其它因素影响外，这与执行者的执行不到位、不执行以及“上有政策，下有对策”执行态度有着千丝万缕的联系。这种现象除了大学体育政策专项政策出现外，同时也在大学体育综合政策方面也频繁出现。例如：为了督促相关政策执行，2014年6月教育部印发《高等学校体育工作基本标准》，2015年6月教育部组织实施了《高等学校体育工作基本标准》专项调研活动。诸如此类程序性文件的颁布，使中国大学体育政策单个主题程序性政策过多，而实效性政策较少，出现“雷声大，雨点小”的现象。

2.1.3 政策的评估：缺乏独立，效果甚微 政策评估是提高政策效果的关键，科学的评估应贯穿于政策的始终，即政策执行前评估、执行中评估和执行后评估。目前，中国大学体育政策的评估系统主要由中国体育发展战略研究会以及高校和一些科研机构所组成，缺乏独立的大学体育政策评估组织，政策的评估系统存在着大量的问题。（1）大学体育政策的评估系统和评估机制不完善。由于中国大学政策研究起步较晚，缺乏完整的评估理论体系作为支撑，评估系统的建立仍处在“摸着石头过河”的阶段。目前，中国没有建立科学的大学体育政策评估机制，存在着评估不系统、不完善，评估方法不健全，已有的评估机制过于表层化，难以量化，随意性较大。（2）大学体育政策评估信息管理体制的不健全。准确的信息资源是高质量的政策评价的基础。对于大学体育政策的评估而言，最基础的应该是掌握权威、客观、全面、有效的政策相关信息和资料。但是，中国大学体育政策的评估缺乏对信息的管理，使政策的评估难以获得精准的信息。（3）公民参与大学体育政策评估落实情况不佳。公民参与到大学体育政策的评估，对于大学体育政策的深入人心以及政策的不断完善起着至关重要的作用，尤其是大学生的广泛参与。但是，中国大学体育政策的评估公民参与评估的途径较少，尽管相关部门一再强调，政策的制定、执行、评估和监控要广泛征求公众意见，但落实到实际过程中却很少，并没有能得到切实的贯彻和落实。

2.1.4 政策的监控：监督不强，沟通不畅 政策监控是为了实现政策目标，对政策过程实施评定和调控的基本活动。它影响着政策实施的整个过程，对政策起着至关重要的作用。政策监控的运行是由政策监督、政策控制、政策调整三个部分组成[11]。大学体育政策的监控对于大学体育政策的制定、执行、评估以及终结起着重要的作用，对大学体育政策的制定失误、执行不力、评价缺失等问题进行及时的反馈，从而可以对大学体育政策进行不断的调整和修改。中国大学体育政策监控机制还处于不断的发展和完善的阶段，无论在理论还是实践方面都存在着众多的不足。尽管我国政策的内部监控和外部监控部门已经形成了一定的体系，但是，目前中国缺乏独立的大学体育政策的监控机构；大学体育政策的内部监控和外部监控缺乏协调，合力不强；内部监控各部门之间的信息沟通不畅等大学体育政策的监控问题仍大量存在。

2.2 政策自身外部环境

2.2.1 指导思想：“健康第一，终身体育”浮于上层，落地有限 1950年毛泽东首次提出“健康第一”的思想[12]，1968年法国著名教育家保罗·朗格朗提出“终身体育”思想[13]之后，“健康第一，终身体育”的体育思想一直不断的影响着中国体育的发展，尤其对中国学校体育的发展具有划时代的意义，对于保持和提高学生的健康水平、促进学生全面发展和奠定终身体育基础起着重要的作用。20世纪80年代以后，“健康第一，终身体育”思想逐渐得到学术界的广泛认可[14]。

大学体育作为中国学校体育重要组成部分，大学体育政策保障中国大学体育的持续、健康、稳定的发展，始终贯彻着“健康第一，终身体育”的指导思想，但是，现阶段中国大学体育的发展仍然采取政策的强制执行，并且进行不断的督促，同时将大学生的体育成绩与学生的毕业直接挂钩等措施来促进大学体育的发展，但是“健康第一，终身体育”的指导思想一直以来很难深入人心，最终导致学生离开学校就与体育脱离了关系，让大学体育和体育政策的发展陷入了“怪圈子”。

2.2.2 政策研究：重视不足，滞后性明显 目前，随着中国大学体育政策的不断颁布，政策内容主题的不断细化，在大学体育政策方面的研究也逐渐增多，但是大学体育政策的研究仍然存在着诸多的问题。

（1）从大学体育政策研究的数量和质量上来说，通过相关数据分析可得：目前中国大学体育政策的研究数量占中国体育政策研究数量的8%，研究的质量更是值得商榷。尽管大学体育相关政策的研究呈现逐年上升趋势，但是相比较中国学校体育政策的研究上升趋势相差甚远，这也从从侧面反映了中国对于大学体育政策的研究重要性的认识不足，重视程度欠缺。

（2）从大学体育政策研究的时效性来说，中国大学体育政策的研究存在严重的滞后性。新中国成立以来，中国学校体育不断发展，大学体育政策也表现出诸多的特点。一方面，关于大学体育政策的研究起步较迟。另一方面，政策滞后于问题的产生，问题到“火烧眉毛”的程度才开始出台政策，如等到大学生体质逐年下降，并引起社会广泛关注时，相关部门才加强在政策方面的研究，并出台相关政策来挽救这些局面，政策出台总是出现“亡羊补牢”的局势。

（3）从大学体育政策研究内容来说，政策研究领域关于过程的研究尚显薄弱，现有的研究中仅涉及到与体育政策执行有关的内容，而在政策制定、政策评估及政策过程系统研究方面尚无资料可寻。缺乏对体育政策过程制度化体系及运行机制的研究。

2.2.3 地方性的配套政策缺乏（上下联动，同级互动） 政策是一个庞大的体系，政策的有效实施需要各阶层、各部门之间的衔接、互动。大学体育政策的制定是需要多部门的协调配合的结果，在中国大学体育政策的制定主要是教育部和国家体育总局，直接颁布大学体育相关政策，缺少了地方各级政策之间的衔接配合。致使中国的政策目标过大，不能直接适用于大学体育，限制了政策发展的广度和深度。各级各阶层之间的沟通配合至关重要，上级必须密切联系下级，层层深入，环环相扣，同级之间必须相互交流，挖掘政策的潜力，让体育政策更好地为大学生服务。

2.2.4 社会环境（物质保障、精神追求） 社会环境是政策执行最重要的因素之一。随着人们社会生活水平的不断提高，人们的物质需求与精神追求也在不断地提高。落后的物质锻炼环境已经不能满足大学生体育活动的精神需要。出于各方面的利益矛盾，中国关于体育的大部分的政策文件中，在资金方面总是“一定数额支出”“适当支出”“必要支出”，没有明确的数额，较为笼统、宽泛，资金问题一直困扰着中国大学体育政策的有效实施。

3 结论与对策

3.1 结 论

中国大学体育政策正处于不断演进、完善、发展的阶段，政策的制定、执行、评估等方面尚不成熟，政策在演进发展的过程中存在着诸多矛盾，具体表现在：政策制定的科学化不断提高、政策实施认知度不断提升、政策的执行效果却不尽人意、政策的社会关注度尚低。这些相互之间的矛盾不得不引起我们的深思，然而导致矛盾生成的原因不仅仅是政策内部系统出现了故障，政策在这个不断发展前进的社会环境影响下由于政策的发展与社会的发展不相协调而导致了矛盾的产生。政策内部问题表现在：政策制定的智囊缺失，效率低下；政策的执行中政策与对策的比例失衡；政策评估体系不完善、不权威；政策的监控不强，沟通不畅。政策外部环境问题表现在：“健康第一，终身体育”的指导思想浮于上层，落地有限；政策研究的重视不足，滞后性明显；地方性的配套政策缺乏；社会环境中人们日益增长的物质与精神需求。从政策学的角度分析中国大学体育政策现状与存在问题，为大学体育政策的改革与演进提供了新的思路与要求。

3.2 对 策

为了改善和解决中国大学体育政策面临的诸多问题，必须从问题的根源入手，抓住问题的主要方面，即内部与外部环境。要解决政策内部问题：首先，要调节好政策内部系统环境，广纳贤才，集思广益，丰富政策制定的智囊体系，提高政策质量。其次，政策的执行中尽量降低程序性政策的数量，提高政策的实效性，减少政策执行过程中不必要的损失。再者，应该建立一套完善的体制机制评价体系，确定明确的身体评定指标，实现评价指标量性化。最后，要加强政策制定部门内部监控体系建设，严管各级政策的监控、沟通，保障政策有效实施。针对政策外部问题：（1）国家要加大对体育的资金投入，切实做好“健康第一”指导思想的宣传工作，把健康问题上升到社会层面，给予高度重视，提高社会大众对于健康的思想认识。（2）政策的制定要与社会的发展相协调，政策制定部门要有思考问题的前瞻性，不要始终处于解决问题、弥补失误的决策阶段，在问题出现之前应该做好预防准备工作，防患于未然，提高工作效率。（3）相关部门要加强政策的配套实施，加大监督力度，杜绝政策的执行出现有头无尾、有始无终现象。政策执行部门提高政策认知度，提高自身责任意识，各司其职，严格执行政策，提高政策的实施力度。（4）学校应加强对大学生进行体育指导思想教育，提高大学生对体育锻炼重要意义的认识，立足于实际，丰富大学生的体育文化生活。只有调节好政策自身内部环境和政策自身外部环境与快速发展的社会相协调，才能减少矛盾的产生，促进中国大学体育又好又快的发展。

参考文献：

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[2] 国家体育总局. 2014年国民体质监测公报[R]. [EB/OL]. http://www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1422/7331093.html.

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[14] 埃莉诺˙奥斯特罗姆．公共事物的治理之道[M].上海：上海三联书店，2000：61.

Research on the Current Situation and Problems of University Sports Policy in China from the Perspective of Policy Science

LI Juan, CHEN Bao, GUO Baoke, et al

By using the method of literature and logical analysis, from our country university sports policy making, implementation, effect, social attention four aspects analysis the current situation of university sports policy in China, the limitations of the found inside of the university sports policy in our country establishment, execution, evaluation, supervision constraints, and external policy guiding ideology, policy research, local supporting policy, social environment, limiting the development of the university sports policy in our country, through policy from the perspective of research, attempts to put forward relevant countermeasures.

Policy; University sports policy; School sports; State

1007―6891（2016）05―0001―04

10.13932/j.cnki.sctykx.2016.05.01

G807.4

A

2016-03-24

教育部人文社会科学青年基金项目，课题编号：15YJC890007。

华中师范大学体育学院，湖北武汉，430079。

School of Physical Education, Central China Normal University, Wuhan Hubei, 430079, China.