董战峰，璩爱玉∗，郝春旭，李红祥，余晓文，Mark Halle

（1.环境保护部环境规划院，北京 100012；2.国际可持续发展研究院，曼尼托巴 R3B 0T4）

中国土壤修复与治理的投融资政策最新进展与展望

董战峰1，璩爱玉1∗，郝春旭1，李红祥1，余晓文2，Mark Halle2

（1.环境保护部环境规划院，北京 100012；2.国际可持续发展研究院，曼尼托巴 R3B 0T4）

中国目前的土壤污染修复资金主要来源于政府财政性投资，融资渠道较为单一。《土壤污染防治行动计划》实施后，如何满足实现土壤污染修复与治理目标的投资需求是一个迫切需要解决的问题，充分创新发挥市场力量，建立长效的融资政策机制是核心内容。本文评估了中国土壤污染修复与治理投融资政策现状，识别了投融资面临的关键问题和挑战，提出了“十三五”时期中国土壤修复与治理的投融资机制建设的政策建议，为“十三五”时期中国土壤修复投融资模式创新提供管理技术支撑。

土壤修复；投融资政策；长效机制；评估；展望

引言

根据环境保护部会同国土资源部开展的首次全国土壤污染状况调查，中国土壤环境状况总体不容乐观，全国土壤总超标率为16.1%，其中，耕地点位超标率为19.6%，重污染企业及周边土壤超标点位36.3%。与水、大气污染治理相比，土壤污染治理的资金需求更大，加之因历史原因遗留下来的土壤污染问题十分严重，所以无论是削减存量、控制增量，还是防范风险实现安全利用等都需要大量投入。当前中国污染土壤调查评估与治理修复工作的资金一般来自政府投入，以及可以商业化用途污染地块的土地开发利用。“十二五”以来，土壤污染修复治理中央财政资金仅有300亿元，尽管2016年中央财政预算新增土壤污染防治专项资金逾90亿元，但与需求间仍存在较大差距。不仅资金来源有限且没有长期保障，资金问题成为很多污染地块再开发的主要障碍。尽管国务院新发布的《土壤污染防治行动计划》（下简称《土十条》）主要针对土壤的安全利用，但从长远来看，土壤修复与治理的投资需求可能会达数十万亿元。“十三五”时期用于农田和工业用地修复的资金规模巨大，除了需要公共财政加大投资外，充分发挥私营部门的积极性，吸引社会资本，创新建立有效的融资模式势在必行。

2　中国土壤修复投融资政策现状

2.1土壤污染防治相关立法

目前，中国没有专门出台针对土壤修复与治理投融资相关的立法，土壤污染防治法尚在制定进程之中，但中央出台的一些土壤污染防治相关的法规文件中明确了对土壤修复与治理领域建立投融资机制的重要性，湖北等一些先行地区在地方立法中也对推进建立土壤修复治理投融资机制高度关注（表1）。国务院于2016年5月28日出台的《土壤污染防治行动计划》是中国中长期土壤污染防治的顶层设计，明确提出：“创新投融资模式，通过政府和社会资本合作（PPP）模式，发挥财政资金撬动功能，积极发展绿色金融，鼓励符合条件的土壤污染治理与修复企业发行股票”。这为土壤污染治理与修复投融资提供了法律保障。针对现有财政资金和矿企资源开发复垦保证金等资金渠道往往难以满足矿山地质环境恢复和综合治理的需要这一困境。2016年7月1日，国土资源部、工信部、财政部、环境保护部、国家能源局联合发布了《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》，明确提出：“各级地方财政要加大资金投入力度，拓宽资金渠道，为废弃矿山、政策性关闭矿山等历史遗留的矿山地质环境恢复治理提供必要支持”，积极推进社会资金投入，形成矿区生态环境保护与治理投资的多元化筹资渠道。总体上看，地方土壤污染防治法律法规建设进展较慢，福建、广东、湖北等地进展相对较快，这些地方在其新出台实施的土壤污染修复治理政策法规中也对创新建立有效的投融资机制予以了高度重视。如湖北省出台的《湖北省土壤污染防治条例》，这是中国首部针对土壤污染防治的地方性法规，明确提出：“县级以上人民政府应当统筹财政资金投入、土地出让收益、排污费等，建立土壤污染防治专项资金，完善财政资金和社会资金相结合的多元化资金投入与保障机制”，这为在湖北省开展土壤污染修复和治理投融资提供了法律保障。

表1　中国土壤修复投融资相关政策进展

续表

2.2政策引导社会资本进入土壤污染修复与治理领域

除了在土壤污染防治相关政策法规中涉及到土壤污染修复与治理投融资的政策指引外，在各有关部门出台的投融资政策、机制、体制等改革的政策文件中，对推进民间资本投融资予以规定，这在一定程度上可为土壤污染修复与治理投融资机制建设提供政策指导或支撑。国务院于2010年5月7日出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，这是对民间投资发展的一份重要文件，首次允许民资进入基础产业和基础设施领域，民间资本通过招标投标形式参与土地整理、复垦等工程建设，允许民资兴办金融机构，支持民间资本以入股方式参与商业银行的增资扩股，鼓励和引导民间资本投资矿山地质环境恢复治理。中共中央、国务院于2016年7 月5日发布的《关于深化投融资体制改革的意见》，是推进中国投融资体制改革的纲领性文件，通过提高直接融资比重，拓宽直接融资渠道，使得企业投资效率更高、融资更快，成本更低，激发了企业和社会资本的投资积极性和能动性，这在一定程度上解决了中小企业在土壤污染治理与修复的投融资过程中出现的融资难、融资贵问题。

政府和社会资本合作（PPP）项目是投融资创新过程中推进的一种方式。自2014年以来，财政部、发改委连续密集出台多份PPP文件，财政部推进实施两批示范项目，开展PPP项目库建设，财政部联合中国建设银行等10家机构共同发起设立中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金，大力推进PPP模式探索。在此背景下，北京、广东、湖南、河南、安徽、浙江、江苏、福建、湖北、河北、江西、山西、甘肃、辽宁、四川、云南、贵州、陕西、新疆，海南等地先后出台了相应的地方性规范性文件，在各省公布的PPP合作项目中，涉及垃圾处理、污水处理、环境综合治理等领域，各省项目总投资额达几百到几千亿元。这一系列配套政策措施出台对地方探索土壤污染治理与修复PPP项目提供了很好的基础和借鉴，不少社会资本通过PPP项目进入到土壤污染治理与修复产业中。从地方实践来看，形成稳定的收益回报机制和现金流是建立有效 PPP融资模式的关键，也是土壤污染修复与治理领域创新运用PPP模式的关键所在。

2.3创新绿色金融政策机制支持土壤污染修复与治理

发展绿色金融正在成为全球共识。2015年9月21日，中国中央、国务院发布了《生态文明体制改革总体方案》，首次明确提出“要建立中国的绿色金融体系”。2016年9月2日，中国人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会等有关部门联合印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》，提出了支持和鼓励绿色投融资的一系列激励措施，设立国家绿色发展基金，激励更多社会资本投入到绿色产业，可以预见大力发展绿色金融将成为中国金融领域改革的重要趋势，这对土壤污染修复与治理是重大利好。

绿色信贷是重要的绿色融资模式，近年来银行业金融机构以绿色信贷为抓手，创新信贷产品，调整信贷结构，积极支持节能减排和环境保护，取得了初步成效。2012年和2013年，银监会先后出台的《绿色信贷指引》、《关于绿色信贷工作的意见》，两份重要绿色信贷政策均明确提出信贷要大力积极支持绿色、循环和低碳产业发展。而目前对于土壤污染治理与修复行业资金需求量较大情况下，充分发挥银行业金融机构的信贷共走在引导社会资金流向、配置资源方面的作用，将会加快推进土壤污染治理与修复行业的良性发展。

绿色证券是一项非常有潜力的绿色融资模式，绿色债券市场发展十分迅速。中国人民银行于2015年12月22日发布的《关于发行绿色金融债券有关事宜的公告》，明确了中国金融机构在国内发行绿色金融债券需要具备的条件与遵循的流程。紧随其后，银行间债券市场推出了绿色金融债券。同年12月31日，国务院发展改革办公厅发布了《关于印发绿色债券发行指引的通知》，重点支持土壤等突出环境问题治理项目发行绿色债券，为金融机构支持土壤污染治理与修复产业开辟了债务资本市场融资渠道。

中国自2007年国家环境保护总局、中国保险监督管理委员会联合发布《关于环境污染责任保险工作的指导意见》发布以来，浙江、湖南、广东等地区先后开展环境污染责任保险试点。特别是2013年环境保护部联合保监会先后发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》后，大部分省份都开展了环境污染责任保险试点工作。总体上看，目前各地环境污染责任保险试点行业并不完全一致，行业范围非常广泛，几乎涉及所有的污染企业类别，但主要以涉重金属、危险化学品生产经营单位、危险废物的产生、收集及处置企业等环境风险较高的企业为主。环境污染责任险试点取得了一定的成效，根据统计数据，2014年全国22个省份环境污染责任险投保费用7000万元，承保金额55亿元。土壤污染防控也是一些地方环境污染责任险探索的内容，如何开发有效的环境责任险产品，创新利用保险工具推进融资和分散土壤污染防控风险，是将来土壤污染修复治理领域的一个重要内容。

3　中国土壤修复投融资实践进展

中国土壤污染治理与修复处于试点示范阶段。统计报告显示，2013年各地启动土壤修复试点项目总计42个，其中业主为政府的项目19个，其余23个业主为企业。这些项目中涉及资金总量亿元以上的仅两个，大多数项目为中小型规模。2015年，环境保护部在10个省份启动土壤污染治理与修复试点示范项目，支持38个重金属重点防控区域开展综合防治示范。

3.1中国土壤修复市场尚处于起步发展阶段

中国土壤修复市场尚处萌芽阶段，据统计，中国约43.75%土壤修复项目规模较小，集中在5000万以下；2亿以上相对大规模项目比例仅占18.75%，与美国和欧洲分别已修复30283 处和80700处污染场地项目相比，中国已修复的场地数不超过200个。但土壤修复市场发展态势良好，2015年，全国土壤修复合同签约额达到21.28亿元，比2014年的12.74亿元增长67%；全国从事土壤修复业务的企业数量增长至900家以上，在2014年约500家企业的基础上翻了将近一番。

3.2地方积极探索市场化的土壤修复融资模式创新

2013年6月以来，湖南省累计发行湘江流域重金属污染治理专项债券67亿元。根据有关统计，截至2015年末，银行业金融机构绿色信贷余额8.08万亿元；其中，21家主要银行业金融机构绿色信贷余额达7.01万亿元，占其各项贷款余额的9.68%。2015年，中国农业银行在伦敦证券交易所发行总额为10亿美元的绿色债券，主要用于清洁能源、生物发电、城镇垃圾及污水处理等领域。新兴土壤污染治理相关投融资政策探索在一定程度上减轻了政府负担，缓解土壤修复的经济压力。

3.3重金属污染治理试点稳步推进

2014年国家启动重金属污染耕地修复综合治理工作，先期在湖南省长株潭地区开展试点，中央财政安排专项资金对湖南省试点地区给予补助，支持耕地保护与质量提升，通过加强耕地质量建设和污染修复治理，实现重金属污染耕地的稻米达标生产。当前，中国在规模化、连片治理土壤重金属污染方面已有一些尝试，如湖南长株潭地区、江西贵溪、广西环江、湖北大冶等地。这些区域土壤重金属污染修复治理过程中，在降低土壤重金属生物有效活性（如降低米镉含量）、减存土壤重金属总量，探索有效投融资模式等方面取得一定成效。

3.4多种土壤污染修复投融资模式试点探索加快

基于中国土壤污染形势及污染场地的特点，形成了诸如BOT、EPC、EMC、PPP等多种主体，不再为单一的政府的土壤污染修复投融资实践探索。如PPP（政企合作）试点示范是当前政府主要推广的基建投融资开发方式，典型的有岳塘PPP试点示范；EMC 试点示范则是企业与排污者签订能源管理合同，为排污者提供节能诊断、融资、改造等服务，并以节能绩效分享方式回收投资和获得合理利润，典型的如“新余EMC试点示范”。除PPP 试点示范与EMC 试点示范外，土壤污染专项治理债券也是未来在土地污染治理方面可以尝试的选择之一，如湘江治污，借债上马。另外“修复+开发”模式也被广泛运用于工业土壤修复市场，该模式是土壤修复企业与开发商联合，作为一个整体同时承包污染场地的修复和开发，修复后土地在市场交易中增值部分作为土壤修复企业的收入，但在矿区土壤修复市场和耕地土壤修复市场应用较少。

4　中国土壤修复投融资机制创新面临的主要问题与展望

中国正在大力推动土壤修复投融资机制改革，各地区积极探索创新，积累了不少经验，取得了积极进展。随着市场化经济体制的不断完善，厘清各相关方责权边界，由企业、开发商、政府共同承担土壤污染治理是必然趋势。然而，目前中国土壤污染修复治理的制度环境不具备，市场机制不到位，融资机制缺失，土壤修复项目投资回报率普遍偏低，无法有效调动和发挥社会资本力量进入土壤污染修复治理领域的积极性，土壤污染修复治理的产业化、市场化、专业化难以实现。土壤修复投融资还存在一些以下关键问题需要解决：①投融资规模相对较小，投资额远不能满足土壤污染治理与污染场地修复的资金需求，融资效率也比较低；②投融资主体单一，主要依靠财政投入、金融机构贷款及 BOT、PPP项目融资，外来资本和民间闲置资本较少，投融资渠道狭窄；③投融资主体责权不分明，没有明晰政府、企业和个人之间的环境责任和事权没有充分体现“污染者付费原则”和“使用者付费原则”，投入产出模式不清晰；④市场手段运用不足，投融资机制不健全；⑤法律法规体系不完善，缺乏配套的政策，投融资机制建设的制度环境不充分。

因此，为进一步推动中国土壤修复投融资，调动地方积极性，吸引社会资本，扩大有效投资，建议需要重点完善以下方面：①推进建立均衡有效的多元化投资主体结构，改善土壤修复投融资结构，合理划分政府、企业和公众在土壤修复投融资中的事权，发挥政府、金融机构以及企业的积极性，形成土壤污染修复与治理的合力。在新修订的《土壤污染防治法》中要明确充分创新市场手段，建立完善的土壤修复治理的投融资机制的要求，并加快修制有关法律法规落实；各级政府要积极制定有效的激励政策，将金融机构、企业和个人都纳入到投资主体中来；推进按照“谁污染、 谁付费”的原则，落实企业土壤污染防治资金投入主体责任，针对新旧土壤污染的修复治理问题，探索建立不同的模式；②加大财政投入，优化财政支出结构，提高资金的使用效率；大力推进PPP、第三方治理等投融资模式创新，鼓励地方建立专项土壤污染修复与治理环境基金，拓宽土壤修复投融资渠道，提高土壤修复投融资总量；③推进加快建立土壤污染与修复治理的绿色资本市场，完善土壤修复投融资的配套政策，鼓励民间资本积极参与到环保融资的过程中；积极推进金融机构的绿色金融创新，创新土壤修复投融资产品，通过发行政策性贷款和优惠贷款、绿色债券、国债、股票等支持土壤修复与治理项目；④选择土壤修复与治理工作前期基础较好以及台州、黄石等土壤修复治理先行区，推进地方土壤污染投融资模式试点，探索土壤修复治理的融资模式经验；研究制定地方土壤投融资方案编制技术指南，为地方探索设计土壤修复治理的投融资机制提供支撑。

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The Updated Progress and Prospects of the lnvestment and Financing Policies for Soil Remediation and Treatment in China

DONG Zhanfeng1，QU Aiyu1*，HAO Chunxu1，LI Hongxiang1，YU Xiaowen2，MARK Halle2
（1.Chinese Academy for Environmental Planning （CAEP），Beijing100012；2.International Institute for Sustainable Development（IISD），Manitoba，Canada R3B 0T4）

The current funds for soil contamination remediation mostly come from the singular source of government finance in China，how to address the problem of financing for soil contamination prevention and control has become the core issue in soil contamination remediation and treatment after the implementation of Action Plan Soil Pollution Prevention and Control.This paper analyzed the updated progress of financing policy for soil contamination remediation and treatment in China，identified the existing issues in financing soil contamination remediation and treatment，and proposed recommendations for establishment of the China's soil remediation financing mechanisms，aiming to provide technical supports to the soil remediation financing mode innovation during the 13th Five-Year period in China.

soil remediation； financing policy； long-term mechanism； assessment； prospects

X321

1674-6252（2016）05-0044-006

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.044

中国土壤修复与治理的融资模式研究项目，挪威政府资助项目。

董战峰（1979—），男，副研究员，博士，副主任，主要从事环境战略与规划、环境政策、环境经济研究，E-mail：dongzf@caep.org.cn。

*责任作者：璩爱玉（1983—），女，博士，主要从事的环境规划、环境经济政策等研究。