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从“独角戏”到“大合唱”
——方城县借力共同责任机制破解执法难题

2016-11-12杨国生

资源导刊 2016年10期
关键词:独角戏方城县乡镇政府

◎ 杨国生

从“独角戏”到“大合唱”
——方城县借力共同责任机制破解执法难题

◎ 杨国生

方城县相关部门齐上阵共同拆除违法建筑

“之所以能够破解‘两难’、实现‘双赢’,取得一定的成绩,很大程度上归功于共同责任机制的建立和运行,从而得到了当地党委、政府的大力支持与帮助,为国土资源管理工作的顺利开展创造了有利条件。”日前,在方城县2016年“双违”整治工作表彰大会上,赵河、券桥、小史店3个国土资源所作先进典型发言时不约而同地道破了“天机”。

土地所“单飞出户” 老东家一度“变脸”

1996年年底,方城县实行县乡机构改革,当时隶属于乡镇政府的土地所被单列出来,人财物接受县土地局垂直管理。乡镇政府一度错误地认为,既然有了专门机构,土地管理的责任就全在土地所身上,于是便“甩手不沾泥”,持“一种事不关己,高高挂起”的旁观态度。于是,在土地管理的战场上,只剩下土地所“单兵作战”。

后来,在“工业强县”战略的引领下,方城县经济社会发展持续提速,用地需求逐年增加,由于用地指标有限,未批先占、批少占多等非法用地现象时有发生。方城县耕地总量12.67万公顷,基本农田保护面积10.67万公顷,而且还为全省代保基本农田8666.7公顷,是一个典型的农业大县,土地管理的重点在乡镇、在农村。乡镇土地所独自承担着基层执法的重任,在土地违法行为层出不穷的背景下,土地所虽然每天四处“灭火”,依然是“按下葫芦浮起瓢”。更有甚者,某些乡镇政府在土地管理上不帮忙反添乱——一方面,违法用地中有不少由他们所主导,土地所依法进行查处,有关乡镇便冠以阻碍地方经济发展的罪名,称土地所不讲大局,唱“对台戏”,横加指责,冷眼相待,有的还说出了“我们这个地方不需要你们这个部门”的狠话来;另一方面,如果有案不查或查处不力,则构成了失职渎职不作为,又面临着被纪检、检察机关追究责任的风险,这把土地所推向两难境地。2003年,该县土地、矿产部门合并成立国土资源局,乡镇土地所更名为国土资源所,管理领域中又增加了矿产资源,任务更重,压力更大。

面对困局,县国土资源局曾多次向县委、县政府“进谏”,建议建立部门联动、各司其职、齐抓共管的长效机制,使国土资源由“多家用、一家管”向“多家用、多家管”过渡,改变国土部门单打独斗、孤军作战的执法模式。这个建议虽然引起了县委、县政府的重视,但是一直停留在讨论、酝酿、研究阶段,一直久拖未决。

真正促使方城县下定决心革故鼎新的,是2006年国家正式实施的土地卫片执法检查这一“新政”,其明确规定:对违法占用耕地比例达到15%或土地管理秩序混乱,出现造成严重社会影响的违法用地案件的地区纳入约谈、问责范围。而问责不单单对国土部门,同时也剑指地方政府的主要行政领导及有关人员。

决策层观念转变 新机制应运而生

方城县开始重新审视、定位县、乡政府在国土资源管理中所处的地位和应当扮演的角色,充分认识到守一方国土地方政府责无旁贷,如果放手不管致使红线不保,上级追责问责时,自然难辞其咎。

行动随着观念转。旨在构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”国土资源管理格局的一系列机制措施随之相继出台:一是实行目标管理,将全县耕保指标量化分解到16个乡镇,县乡政府间签订目标责任书,纳入年度综合目标考评,对完不成任务的实行“一票否决”。二是建立长效机制,下发了《关于建立健全土地利用和规划建设管理长效机制的实施意见》,明确乡镇政府是国土资源管理的责任主体,政府主要领导是第一责任人,分管领导为直接责任人,对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况,以及制止查处辖区内国土资源违法行为负总责。配套出台了《方城县乡镇村违反土地管理规划建设行为责任追究办法》,规定:每年凡出现一起违法占地建设行为的,对乡镇主要领导和分管领导给予诫勉谈话或通报批评;发生两起的,对乡镇主要领导和分管领导予以停职或调离岗位;发生三起以上的,对乡镇主要领导和分管领导就地免职或降职。同时把辖区内国土资源管理秩序混乱、违法违规问题突出的乡镇定为“土地执法整改重点地区”,整改期间暂停新增非农建设项目农地转用、土地征收审批、土地利用总体规划调整和重大项目用地计划“点供”,使乡镇领导意识到土地管理的成效,不仅关系到本地发展,同时也关系到头顶的“乌纱”,促使他们走上国土资源管理的第一线。三是出台奖励激励机制,明确规定根据年度考评结果,对耕保工作到位,国土资源管理秩序良好的乡镇给予5万~10万元的奖励,并对党政领导优先提拔重用,以此调动乡镇政府依法管地用地的主动性和自觉性。四是建立部门联动机制,明确公安、检察、法院、纪检、规划、住建、环保、发展改革、水利、工商、电力等部门是国土资源执法监管的共同责任部门,各职能部门接到国土部门函告后,2个工作日内进行处置,以消除违法状态为标准,开展违法建设的制止、拆除和复耕工作,形成“多兵种”联合作战的态势,打出惩治违法的“组合拳”。五是实行村级土地协管员制度。在全县554个行政村全部聘用了土地协管员,协助做好土地管理的日常检查、监督、登记、调处,借此把违法行为消灭在萌芽状态。

一家管云烟过眼 齐发力管理升级

新要求激发新动力,新机制催生新气象。上述多项全新制度实施后,乡镇政府及有关部门不再置身事外、袖手旁观,而是把国土资源管理工作放在心上、扛在肩上、抓在手上,从人力、物力、财力等各个方面给予倾斜,大力支持,当好后盾,为当地国土资源管理工作带来了显著变化。

违法行为大量减少。或设立宣传“一条街”,或举办国土资源知识培训班,或刷写标语警示提醒,或印制宣传页送法下乡,各乡镇每年都要组织开展10~15次国土资源管理专题宣传活动,积极教育引导广大群众依法依规合理用地,使广大群众的法制观念明显提高,并在土地开发利用过程中自觉遵循,有效减少了违法行为的发生率,降低了管理的压力和强度。土地执法卫片图斑显示,近三年来,博望镇仅出现了一起违法占地案件,袁店乡更是交出了违法行为零发生的“成绩单”。

执法监察手腕变硬。各乡镇每周组织国土、村建、公安等部门至少开展三次以上土地执法动态巡查,做到地动我知、地动我管,对违法行为及时加以制止和纠正,对偷建、抢建形成事实的违法建筑,由政府主要领导带队,依法予以强制拆除。遇到钉子户、拦路虎,乡镇领导敢于冲在前面,以正压邪。一次,赵河镇组织拆除一处违章建筑时,当事人手持铁锤,对国土所长进行威胁:“你敢动我一块砖头,我就敲碎你的脑袋。”一旁的主管副镇长上前把国土所长挡在身后,指着自己的额头对当事人说:“来,我是带队的,你气往我身上撒,敲就敲我的脑袋,我看你有多大能耐。”一句话把当事人震得目瞪口呆,再也横不起来。主管副镇长一声令下,人员、机器一起行动,顷刻间将违法建筑夷为平地。乡镇领导还能够带头撕破关系网,顶死说情风。广阳镇党委书记的表弟在该镇开发小产权房,被国土所及时叫停。当事人找其表哥求情,遭到断然拒绝。但其仍不死心,二次去找,气得表哥当即把茶杯摔个粉碎,将他轰了出去。

发展方式趋于理性。以往因发展心切,一些乡镇上项目、搞建设不按计划,不照规划,随意选址,擅自占地。如今各乡镇在用地上不再盲目任性,拟上项目前,首先征求国土所的意见,看项目是否符合国家产业政策,选址位置是否符合土地利用总体规划,是否尚有结余的用地指标可供报批,以自觉的态度,从源头上遏制了政府主导的违法违规用地行为发生。

部门协作日益密切。以法院为例,原来对依法申请拆除或没收的土地违法案件只受理不执行,致使管理对象有恃无恐,造成执行难、执法难。现在法院对移送案件能够及时执行到位,提高了土地执法的严肃性和震慑力,不法者不敢再恣意妄为,以身试法。

经费开支保障有力。无论组织国土宣传,还是开展执法行动,为此产生的交通、就餐等费用,各乡镇全部予以“买单”,即使偶尔由国土所垫支,乡镇政府也会在短时间内实报实销。一些乡镇为方便国土所工作,为他们配备了电脑、打印机等办公设施,还有一些乡镇每年给予国土所一定的经费补贴,极大调动了国土所人员的干劲。

乡镇政府投之以桃,国土所报之以李。对于乡镇政府中心工作、重点工作,各国土所能够主动介入,大力协助,如每年夏秋两季开展秸秆禁烧工作时,国土所都会派出“援兵”,分包区域、日夜坚守、严密防范,及时制止纵火行为,为当地生态环境建设做出有益贡献,也助了乡镇政府一臂之力。

同心山成玉,协力土变金。方城县国土资源部门与乡镇政府、相关部门通力协作,国土资源开发利用秩序逐步由乱到治,新增建设用地中违法占地的比例逐年下降,顺利通过每年的土地卫片执法检查、例行督察,共同唱响了国土资源管理工作的“大合唱”,不断赢得掌声和荣誉。

(作者单位:方城县国土资源局)

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