泉州海事局 吕 婕 袁小亮 黄敏东

以风险识别控制理论谈晋江水域采运砂船安全监管问题

泉州海事局 吕 婕 袁小亮 黄敏东

随着经济不断发展，社会不断进步，房地产开发、围垦填海、道路建设用砂量迅速增加，采砂运砂行业蓬勃发展起来，砂石为经济发展提供了重要的原材料。采运砂船监管一直以来都是海事监管的重点、难点问题。从事故案例出发，分析采运砂船现状，以FSA（综合安全评估）为手段进行风险识别评估，提出晋江水域采运砂船风险控制和建议，降低安全监管风险，以期逐步引导采运砂船正规化。

采运砂船；安全监管；风险识别；控制理论

一、“安顺达8”轮自沉事故

2013年8月22日，武汉市吉海盛船舶物流有限公司所属的散货船“安顺达8”轮装载黄砂约3 500吨，因甲板持续上浪导致船舶倾斜、货舱大量进水，船舶快速丧失稳性，在金门北东水道倾覆，造成船舶沉没、5人死亡、1人失踪的严重后果。经过事故调查，事发时在台风影响期间又正值天文大潮，该轮装载水洗淡化后的海砂，冒险航行，甲板持续上浪，造成货舱严重积水产生自由液面，导致船舶丧失稳性，最终倾覆。货物移位是本次事故发生的直接原因。通过岸上业务员、相关人员陈述和现场勘测发现，该轮于2012年在福安某船厂将散货船改建为砂石运输船，将两个货舱改为三个货舱，舱底垫高约1.5米用于加装卸砂输送带，舱底为三个“V”形凹槽；同时，加大舱口围高度至少1米，以增加货物装载量，改建导致所载货物重心提高，稳性降低。该船未经有效检验登记，处于不适航状态，船舶改装是本次事故发生的间接原因。该轮未配备足额合格船员，本航次在船人员共9人，其中6人未持有有效船员证书，配员不足是本次事故发生的重要原因。

二、采运砂船历史沿革和现状困境

采砂船是一种漂浮在水上的回采浸水砂矿的挖掘和重选综合机械，可以开采金、锡、钛铁矿、锆英石、金刚石、砂砾石等。采砂船一般都在平底船上安装有挖掘、洗选、动力、供水、尾矿排弃和其他辅助设备，具有开采连续化、生产能力高、采选成本低、投资少、见效快等优点，应用范围有日益扩大趋势。据不完全统计，现在晋江水域砂船已发展到55艘，砂船明显大型化，装砂容量在600～1 500吨，一条砂船每小时可以吸砂600吨，近岸也萌生了31个堆沙场和洗砂场（主要分布在安海、东石、安东等沿海乡镇自然泊岸），晋江海砂资源开采市场产业链基本形成。在海事执法过程中，面临以下困境：一是砂船故意逃避监管。许多砂船根据潮水情况昼伏夜出，每天作业1～2次，并利用关闭高频值守和AIS定位设备等办法，避开海事人员检查。二是海事执法强制力不够。由于海事行政执法无限制人身自由权，也无法强制拍卖、拆解违法船舶，甚至暂扣船舶都很困难，导致执法威信不足。三是监管合力不足。由于砂船监管涉及海事、海洋、海警、边防等多个部门，多头监管，无法形成有效合力。所以，要保一方水域平安，保群众安全出行，采运砂船的安全监管仍是摆在我们面前亟待解决的问题。

三、风险识别评估

FSA（综合安全评估）是目前较为成熟的一种系统化和结构化的评价方法，它将定性和定量分析综合运用起来，使风险评价能够建立在相对科学合理的基础上。目前FSA已经广泛运用于诸多领域，可以借鉴FSA原理按照风险识别、风险评估、风险控制和建议三个基本步骤，以简单的性比、量比对可能影响晋江水域砂船航行安全因素进行分析：

（一）风险标志

晋江水域砂船航行安全风险评价因素见表1。

表1　晋江水域砂船航行安全风险评价因素

（二）风险评估

我们收集了近三年来晋江海事处参与调查的砂船事故相关信息，从环境、船舶、人员、货物四个方面做量比分析，得出权重和权重比作为晋江水域砂船航行风险评价参考依据。晋江辖区近三年来参与调查的砂船事故见表2。

表2　晋江辖区近三年来参与调查的砂船事故

1. 环境因素是影响该水域砂船航行安全的次要因素（权重比16.7）

（1）地理：晋江水域，地处我国东南沿海福建省泉州中部，包括深沪湾和围头湾，其中围头湾与厦门湾相邻。

（2）气候：深沪湾和围头湾夏季以西南风为主，冬季以东北风为主，平均风力2～5级，台风季节集中在6—10月，雾季较短。

（3）海况：深沪湾内潮流向为旋转流，涨落潮流速0.4～0.8米/秒。围头湾内潮流向为往复流，涨落潮流速0.5～0.8米/秒，平均浪高1米。

综上所述，晋江水域全年风浪不大，极端恶劣天气较少，但台风季节和冬季砂船因恶劣天气而造成水上事故偶有发生（权重比16.7）。

2.船舶因素是影响该水域砂船航行安全的主要因素（权重比33.3）

（1）船舶基本情况：晋江水域砂船目前不完全统计是55艘。从航区来看，非沿海遮蔽航区船舶达48艘，说明在水域内85.2%的砂船超航区航行；从持船检证来看，有43艘（79.6%）的砂船曾经持有船检证书，船舶基本构造可以基本保障；从船龄来看，有39艘（72.2%）砂船是在2008年后安放龙骨建造完工，船龄不足10年。

（2）船体结构强度：晋江水域砂船均为钢质船舶，但是这些船舶在改建时未经船检检验便投入使用，造成船体结构强度不足。同时，砂船最大隐患在于货物重量重心和干舷裕度大小，特别是很多砂船的载重线在勘划时存在不规范的现象，直接影响船舶的航行安全。

（3）船舶配备：这些砂船在船舶救生设备配备上往往不被重视，大多未配备足够的应急救生设施和设备，给船员遇险逃生带来极大隐患。

3. 人员因素是影响该水域砂船航行安全的关键因素（权重比41.7）

（1）晋江水域砂船普遍配员不足，在船船员素质过低，普遍未持有有效的船员适任证书，业务水平和船舶实操能力差。这类船员大多严重缺乏航海经验，安全意识淡薄，缺少应有的应急救生能力，发生事故时极易造成船沉人亡的严重后果。

（2）船主：许多砂船故意逃避监管，每天根据潮水情况采取昼伏夜出，关闭值守高频和AIS定位设备，给船舶遇险后海上搜救造成阻碍。

（3）砂场业主：砂场业主文化水平普遍不高，法律意识淡薄，“重经济效益、轻安全生产”现象突出，特别是部分砂场业主拥有自己的采运砂船舶，违法逐利更加明显。

4. 货物因素是影响该水域砂船航行安全的潜在因素（权重比8.3）

海砂本身具有下沉性和散落性，在船舶摇摆、震动等外力作用下自由松散流动，砂船上除了砂石，还有其他隐形货物，如燃油舱、淡水舱、压载水舱、货舱区域舱底积水和甲板上浪未及时排出的水，这些极易形成自由液面，影响船舶稳性。船舶稳性的细微变化往往成为引起砂船事故的最后一根稻草。

（三）风险控制和建议

1. 船舶的准入及适航

从存量管理的角度，可以结合晋江水域情况，监督其配备保障安全的消防、救生及信号等关键设备，经常性开展船舶适航性能检查，建立区域性年度检验标准，重点针对砂船的稳性特点、舱室布置及排水需求，对其载重线及采砂管的安装进行明确规范，通过适当的减免船舶设备安装及结构要求，使砂船既能满足安全营运要求，又能实现赢利。从增量管理的角度而言，建议船检部门出具沿海采运砂船舶专用规范。虽然国内目前还没有针对砂船的统一的法规和规范要求，但各地海事管理部门根据自身的实际情况，已经做出了一些积极探索。在福建省内，下述两个重要文件可作为制定砂船检验标准的重要依据:

（1）《关于福建沿海自卸运砂船设计、检验适用法规、规范等相关问题的通知》（闽海事船检［2005］28号），这一文件最早从源头上对福建辖区沿海水域砂船进行了规范。

（2）中国船级社《关于下发福建砂船检验方案的通知》（社国建字［2007］627号），这一文件有三个附件：关于福建砂船检验问题的处理方案；有关福建地区砂船适用标准的补充建议；有关福建地区砂船适用标准的补充建议编写说明。这一文件比较全面地对砂船的航区、结构、稳性、设备、砂舱特殊要求等做出了一系列的规定，是当前福建辖区沿海砂船设计、建造和检验的主要依据。

实施新标准和政策时，船检机构应把好第一关。一方面，应对现有砂船严格按照新检验标准进行检查，及时纠正不符合检验标准的缺陷，对于船舶状况特别差，船舶设备损坏的砂船在没有维修好船舶设备之前，不予核发“船舶适航证书”，只要验船师把好这一关，砂船的安全隐患就能明显下降；另一方面，对新建砂船要严格根据检验标准进行审图检验并签发相关船检证书。

2. 船员的配备及发证

由于晋江砂船活动范围不大，主要集中于厦漳泉及周边水域，航程大都在20～30海里内，受舱容及潮水限制，航行时间一般在4小时以内，但原配员规则要求较高，船员配备较多，造成船员工资成本大幅增加，船员也出现紧缺，部分船东不愿增配船员，冒险航行，造成事故多发。因此，可以根据船舶大小、航程长短、作业时间等具体情况，经评估后科学制定区域性砂船配员规则，保证船员配备纳入规范化管理。另外，由于砂船从业人员的文化素质水平相对较低，主管部门可以从实际情况出发，坚持实事求是的态度，授权当地主管机关，根据实际情况制定符合当地砂船船员考试发证规则，报上级主管部门批准后执行，这样把一部分实际在从事砂船运输的船员，通过培训考试，提高他们的技能水平并纳入管理。

3. 采砂行业的管理及引导

晋江现存采砂船和砂场基本处于无序竞争和违规经营状态，建议由政府牵头，协调船东及砂场主，引导成立一个砂石股份公司，由分散无组织经营变为有组织有计划经营，所有的砂船和砂场都交由该公司负责管理，统一经营，统一管理，降低船舶运输成本，并对砂船管理公司给予减免税收政策予以扶持，从而提高效益，降低安全隐患。公司的建立，主要是便利对砂船进行分级管理。对于满足检验标准的砂船可采取延长船舶安检时间间隔等鼓励性措施；对于船况较差、不完全满足区域检验标准的砂船，限定船舶采取一些替代措施，在满足一定安全条件下在规定水域内从事砂石运输，对于船况较差、无法满足晋江区域砂船检验标准的“三无”船舶，加大检查频率和力度，坚决予以严厉处罚，切实保障船舶及船员的生命财产安全。

4. 用砂需求的保障及制约

砂石大部分流向工程领域，要实现砂船的终端控制，海事管理机构要结合职责，对可控的水上作业工程，在项目立项阶段要向业主和建设单位明确相关作业砂船的检验证书，牢牢抓住水工审批的关键环节，对于不符合准入条件的涉水工程，不予签发“水上水下活动许可证”，对已取得许可证但未实行有效安全管理的，一律收回许可证。对拒不服从或刻意逃避海事安全管理、无法达到安全准入条件、非法违法施工的砂船，海事管理机构要对相关涉水工程建设、施工单位以及砂石运输经营人进行通报，对不满足安全作业条件的建设、施工单位向地方政府及有关部门进行通报。对于非水上单位及个人的用砂需求，应积极协调地方政府及有关责任部门，建立健全监管信息共享制度。海事管理机构与道路执法部门、矿产资源执法部门、市场执法部门之间应畅通信息渠道，共同做好砂石流通环节的联合监管，引导各工程明明白白使用砂石，拒绝使用违法采运的砂石资源。建立健全举报奖励制度，鼓励群众举报各类涉水工程违法事件和安全隐患，调动全社会参与砂石运输船治理工作的积极性。

5. 海上执法的独立与联合

从现有的执法资源及行政权力的配置而言，海事机构应建立健全与政府及相关部门联动工作机制。加强与地方政府及有关部门和单位之间的沟通与协调，依托地方政府，建立完善与公安、边防、安监、海洋、渔业、港航等有关部门的联动执法机制，整合执法资源，形成执法合力。福建海事局已分别与海警、边防、海洋渔业部门建立了广泛的合作机制，定期或不定期开展联合执法行动，集中处理、依法严惩一批不适航砂船从事非法运输砂石的违法行为。此外，还应建立完善区域联动机制，加强海事部门之间沟通协作，加强信息交流和共享，发挥区域联动的优势与作用，深入落实协查工作，加强逃逸船舶的追查处理，定期开展联合执法行动，保持对砂石运输船监管的高压态势，必要时建议海监部门以《刑法》第三百四十三条“非法采矿罪、破坏性采矿罪”移送公安机关立案侦查。

四、展望

针对采运砂船执法难题，我们认为，应坚持“疏堵结合、源头管理、多措并举”方针，“堵”就是要打击非法采运砂行为，“疏”就是要尽快引导采运砂船正规化。建议加快部门及地方尽快出台省级采砂管理条例，实现以法治采，以法治砂。通过法律规范船舶准入、船员配备、采砂审批等程序，明确各部门职责和权利，规范采砂管理，彻底改变当前执法难、追责难、风险大等困难，建立采运砂船管理长效机制，促进辖区水上交通长治久安。

10.16176/j.cnki.21-1284.2016.10.002

吕婕（1984—），女，硕士，工程师，E-mail: lvjie0107@163.com