财政分权、中央税收攫取与地方政府债务扩张

2016-11-08蔡玉

财经问题研究 2016年9期

关键词：分权债务财政

蔡　玉

(1.东北财经大学国际经济贸易学院，辽宁　大连　116025；2.中央电视台新闻中心，北京　100859)

财政分权、中央税收攫取与地方政府债务扩张

蔡玉1，2

(1.东北财经大学国际经济贸易学院，辽宁大连116025；2.中央电视台新闻中心，北京100859)

本文分析了1994年分税制改革以来，财政分权、中央税收攫取与地方政府债务扩张的内在联系，对2004—2012年中国地方政府债务进行估算，并利用省际面板数据分析了财政分权和中央税收攫取等因素对中国地方政府债务的影响。结果显示，财政分权和中央税收攫取是造成中国地方政府债务扩张的主要因素；城镇化、地方人均GDP相对水平和2008年中央4万亿元投资计划也对中国地方政府债务扩张起到一定作用；剔除财政分权、中央税收攫取、城镇化和地方人均GDP相对水平等因素的影响，中西部地区比东部地区债务增长更为迅速。鉴于此，本文从财权与事权相匹配、官员考核机制、中期预算平衡和营改增后地方税体系构建等方面提出针对性的改革建议。

财政分权；中央税收攫取；地方政府债务；分税制改革

一、引　言

自从1994年分税制改革以来，中央政府在提高财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重(简称“两个比重”)的同时，给予地方政府发展经济的晋升激励，周黎安[1]认为这是中国经济保持长期高速增长的原因。与此同时，中国地方政府债务也经历了一个迅速膨胀的过程，2015年全国人民代表大会常务委员会的提案显示：截至2014年底，全国省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务余额15万亿元，或有债务余额9万亿元。近年来，各级地方政府通过设立投融资平台、部门直接贷款和信托融资等方式举借大量债务，在反周期调控、提高地方基础设施建设能力、积极扩大社会有效需求和实现一般公共服务均等化方面发挥重要作用。但地方政府债务累积的风险也日益突出，己经引起决策层高度关注，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决定》)指出要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。在中央经济工作会议上，习近平总书记强调指出要把控制和化解地方政府债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，有效化解地方政府债务风险，做好地方政府存量债务置换工作，完善全口径政府债务管理，改进地方政府债券发行办法。

地方政府债务扩张如此迅速，一方面因为当前财政分权体制下，财权不断上移，事权逐步下放，地方政府只有通过负债方式才能满足行使事权的要求；另一方面因为在以GDP为考核标准的竞争机制下，地方官员为获取晋升机会，不顾实际情况盲目投资，以此推动经济增长，地方政府负债已成为推动地方经济增长的重要手段之一。然而，地方政府债务急剧扩张背后隐含着巨大的违约风险，有效管理风险是中国不发生系统性、区域性金融风险的底线。2016年3月国际信用评级机构穆迪将中国主权信用评级展望从“稳定”下调至“负面”，其理由是政府债务增加导致财政疲软。因此，研究地方政府债务迅速扩张的主要原因，对有效管理当前地方政府债务风险具有理论及实践意义。

二、文献综述

20世纪50年代，随着财政分权理论的盛行，国外学者对地方政府举债原因进行了论述。根据Musgrave[2]的财政联邦主义理论，财政的职能是保持宏观经济稳定、公平分配和资源配置，其中中央政府承担公平分配、资源配置和提供全国性公共产品的职能。Bradford和Oates[3]论证了地方政府不应该负担资源配置之外的职能。可见，地方政府唯一的职能是提供地方性公共产品。公共产品的供给需要财政资金，政府必须为履行提供公共产品的职责进行融资。Ebel和Yilmaz[4]指出地方政府进行债务融资并由此形成的公共投资，能够为本地社会公众提供更多就业机会，提高其收入水平。Ploeg和Analyst[5]指出公共设施所需的庞大资金无法通过地方政府自身积累满足，必须进行债务融资。Hildreth和Zorn[6]发现市政债券在地方基础建设中发挥积极作用。Melecky[7]提出在良好的债务管理策略下，地方政府融资可以帮助发展中国家降低借贷成本、遏制金融风险和发展国内市场。

面对地方政府债务迅速扩张的现状，国内学者对中国地方政府债务的成因进行研究。马海涛和吕强[8]从经济体制、财政体制和债务管理方面分析了地方政府债务形成机理。郭玉清[9]提出当前中国地方政府举债动机持续高涨主要基于两个原因：一是保障积极财政下的配套资金支持；二是实现政绩考核中的经济发展诉求。张宏安[10]认为地方政府自行举债或变相融资等问题，一定程度上是由应对亚洲金融危机和国际金融危机的宽松政策诱发。缪小林和伏润民[11]将地方政府过分注重提供公共服务的社会福利最大化目标视为地方政府非理性举债的主要原因。刘尚希等[12]发现负债资金主要投向市政建设和交通运输等行业，地方政府债务增长和经济增速目标、工业化和城镇化等因素有较大关系。王芳和陈曦[13]认为如果中央政府无法对地方政府财政收支行为形成有效外部约束，各级地方政府强烈举债动机会一直存在，而且债务危机会在经济规模较小、财政缺口较大的地区率先凸显。

在地方政府债务扩张的风险方面，国内学者也有颇多论述。于海峰和崔迪[14]提出目前中国地方政府债务不断膨胀，对财政运行、国民经济和社会稳定形成潜在隐患。刘朝和周宇[15]认为地方政府债务的负效应包括：使地方政府政府陷入沉重的偿债压力难于自拔，降低地方政府的公信力，引致债务危机和财政危机。

由于缺乏地方政府债务的详细时间序列数据，目前对中国地方政府债务形成及扩张原因的研究基本处在理论研究层面。鉴于此，本文以刘尚希等[12]分析的地方债资金主要支出方向为基础，对各省份地方政府债务进行估算，并以此分析地方政府债务形成及扩张的主要原因。

三、地方政府债务估算

根据当前中央政府和地方政府的事权分配、已有文献和审计署公告，本文认为地方政府债务产生路径如下：基础设施建设、科教文卫和公共服务等领域的投资主要由地方政府承担，地方财政收入在弥补经常性支出后，无法满足庞大的建设资金需求，因而需要借助地方融资平台等体制外融资手段，从而产生债务。

结合国家统计局国民经济行业分类标准，本文选取电力、燃气及水的生产和供应业，交通运输、仓储和邮政业，科学研究、技术服务和地质勘查业，水利、环境和公共设施管理业，教育，卫生、社会保障和社会福利业，公共管理和社会组织等七个领域作为主要的地方政府直接投资领域，并且地方政府债务融资资金也主要投向这些领域。对于地方政府在上述领域固定资产投资的数据，采用《中国统计年鉴》七个领域的国有控股固定资产投资减去中央项目固定资产投资来计算。对历年平均比例加权计算，地方政府在上述七个领域的固定资产投资额占比在60%左右。因此，可以采用七个领域固定资产投资之和乘以60%的方法，估算地方政府每年的投资总额。此外，还需扣除地方政府投资支出的自有资金，得到每年新增地方政府债务数据。一般来说，地方政府自有资金主要来源于三部分：财政预算中的资本性支出、用于资本投资及偿债的土地出让收入和地方政府融资投向相关项目的收益扣除每年债务利息支出的净值。

本文将七个领域的国家预算内固定资产投资看作地方政府财政预算的资本性支出，其占地方政府预算内财政支出的比例在10%—15%左右，平均值约为12.5%。同时，亦有部分地方政府债务融资的偿债及相关支出会在预算中列支，这一比例约为5%。因此，地方政府预算内可用于投入的资金比例约为17.5%。

根据历年《中国国土资源年鉴》中国土出让收益的数据以及各城投平台的公开数据推算，地方政府土地出让收入中用于投资及偿债的资金约占土地出让收入的40%。

根据七个领域固定资产投资的数据，投入电力、燃气及水的生产和供应业，交通运输、仓储和邮政业的资金比例约占50%，从历史经验来看，上述行业的平均资产净收益为3%—6%。因此，上述项目在扣除相关利息支出后，还能提供部分现金收益用于地方政府投资。2013年审计署《审计结果公告》显示，地方政府用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输设施建设的债务，大多有较好的经营性收入；用于公租房、廉租房和经济适用房等保障性住房的债务，也有相应的资产、租金和售房收入。考虑到投入科学研究、技术服务和地质勘查业，水利、环境和公共设施管理业，教育，卫生、社会保障和社会福利业等非盈利性项目的资金比例约占50%，本文得出相对保守的结论：地方政府投资项目的现金收益只能用于维持其正常运转和支付相应的债务利息支出。

地方政府每年新增债务的估算公式：地方政府新增债务=七个领域固定资产投资×60%-一般预算支出×17.5%-土地出让收入×40%-(被投资项目的盈利现金流入-利息支出)。根据该公式，本文估算了2004—2012年中国新增地方政府债务，结果如表1所示。

表1　2004—2012年中国新增地方政府债务　单位：亿元

数据来源：《中国统计年鉴》(2005—2013年)。*2015年8月29日全国人民代表大会常务委员会表决通过的关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》中给出2014年底包括或有债务的余额总计24万亿元，该债务口径与此前审计署公布的不同，故未纳入估算中。

从表1可以看出，2011—2012年新增地方政府债务总额为48 250亿元，与审计署公布的2011—2012年省市县三类政府债务(广义口径)相加的增加数据48 613亿元相近，考虑到审计署2010年底的债务数据未包括乡镇债务，可以认为估算数据在误差许可范围之内。如果忽略2004年以前的历史债务和2004—2012年各类历史债务重组及化解措施，仅仅将2004—2012年新增债务简单相加得到地方政府债务余额数据为159 323亿元，与审计署公布的2012年底地方政府债务余额158 858亿元所差无几。因此，本文采用的估算方法计算出的数据对地方政府债务余额有一定的代表意义。

当然，该估算方法也存在弊端。首先，将地方政府债务限定于上述七个领域的基础设施建设，范围上存在误差。其次，地方政府历年固定资产投资比例并不完全等同于全国数据，使用固定比例测算也会带来误差。最后，估算得到的结果是一段时间内的流量而非存量。

四、地方政府债务形成及扩张原因分析

改革开放以来，官员晋升考核标准由政治挂帅转变为任期内的经济绩效，加之1984年中央下放部分干部管理权限，省级政府可以通过任命权对下级政府发动经济竞赛。在以GDP为考核标准的晋升机制下，地方官员为获取晋升机会，必须尽可能促进当地经济增长。在当前财政分权体制下，地方政府拥有一定的经济决策权，能够左右部分财政资金投向，使得地方政府财政支出偏向于基础设施等经济类支出。*审计署《审计结果公告》显示，截至2013年6月底，地方政府债务资金接近70%投向市政建设、土地收储和交通运输设施建设三方面，财政支出更偏向于经济类支出。在以GDP为考核标准的官员晋升机制下，财政分权程度能够影响地方政府债务的形成。鉴于此，本文将财政分权作为地方政府债务形成的主要因素之一。

1994年分税制改革以后，“两个比重”显著提高。其中中央财政收入占全国财政收入比重迅速从1993年22%提升到税制改革当年50%以上，且在随后数十年间保持相对稳定。陈抗等[16]从财政集权角度考察认为分税制对地方政府行为有决定性影响，使地方政府的援助之手变成攫取之手。中央政府在将财权集中的同时，将事权不断下放，导致地方财政支出占比不断提高：从改革开放初期50%左右逐年提升，到2014年已经达到全部政府支出的80%。财权与事权不匹配使得地方政府在行使职能上陷于困境。在现行财政分权体制下，地方政府财政收入主要包括地方税收收入、地方收费收入、国有资本经营收入和财政转移支付收入。除地方税收收入和地方收费收入可由地方政府灵活掌控外，其他收入在数量规模和使用方向等方面还是由中央政府具体管控。地方财政对中央财政的依赖程度并没有随着分税制改革的深入实施而有所减弱，反而地方政府财权与事权不匹配问题变得越来越突出。孙秀林和周飞舟[17]认为分税制下中央政府对地方政府税收攫取(即地方税收损失)是造成地方政府通过土地出让金方式筹集资金的主要因素。遵从这个逻辑，本文也将分税制下中央政府对地方政府税收攫取(简称中央税收攫取)看做地方政府债务形成的主要因素之一。

在分税制与财政分权体制下，地方政府官员既希望通过自身决策扩大支出，推动地方经济增长，又碍于中央税收攫取，地方政府财权与事权不匹配，无法获得充足资金，通过地方政府债务来筹集资金推动经济发展不失为一种解决措施。因此，财政分权、中央税收攫取与地方政府债务扩张有内在逻辑联系，本文将采用省际面板数据来验证他们之间的关系。

五、模型构建、变量选取与经验分析

为验证财政分权、中央税收攫取与地方政府债务的关系，考虑到财政分权程度对地方政府债务影响不是简单的线性关系，本文添加财政分权程度二次项，构建模型如下：

yit=α0+α1fdit+α2fdit2+α3taxit+α4pgdpit+α5cityit+

α6dit+μit

(1)

其中，i和t分别为省份和年份；αi为各项系数；μ为随机扰动项；y为新增地方政府债务占GDP比重，用新增地方政府债务/地方GDP衡量；fd为财政分权程度，本文采用李香菊和刘浩[18]的方法，用地方人均预算内外财政支出/(地方人均预算内外财政支出+中央人均预算内外财政支出)衡量；tax为中央税收攫取程度，用中央政府从地方政府取得的税收收入/地方GDP衡量，本文根据税务部门中央级收入分地区分税种情况表得出，中央政府从地方政府取得的税收收入为税收合计与出口退税合计之和(出口退税为负)；pgdp为地方人均GDP相对水平，用地方人均GDP/全国人均GDP衡量，去除人均GDP随时间增长和通货膨胀的影响，序列变得平稳，同时消除该指标的单位，实现无量纲化；city为城镇化率，采用城镇人口/总人口衡量；d为哑变量，考虑到2008年底，中央4万亿元投资计划，2009年地方政府债务增加受到一定影响，因而d表示2009年地方政府债务受到中央4万亿元投资计划的影响。

由于2004年一般预算支出口径和固定资产统计数据类别发生变化，加之《中国国土资源年鉴》中土地出让收入数据只更新至2013年，本文在剔除西藏和新疆后，选取2004—2013年全国29个省、自治区和直辖市数据进行分析。其中土地出让收入来源于《中国国土资源年鉴》(2005—2014年)；中央级税收收入分地区分税种情况来源于《中国税务年鉴》(2005—2014年)；城镇人口来源于EPS全球统计数据分析平台；其余数据来源于《中国统计年鉴》(2005—2014年)。变量的描述性统计如表2所示。

表2　变量的描述性统计

由于各省份之间存在差异，不同年份面对不同的环境，因而模型残差存在横截面异方差和同期相关性，直接采用最小二乘法可能会造成结果失真。本文选择怀特横截面加权进行回归，结果如表3所示。

表3　模型估计结果

注：***、**和*分别表示在1%、5%和10%的水平下显著，括号内为t值，Hausman检验显示选用固定效应模型。

从表3可以看出，不论是从系数的显著性，还是拟合优度来看，加权后估算的结果更优。财政分权程度对新增地方政府债务的系数为正并在1%的水平下显著，财政分权程度二次项对新增地方政府债务的系数为负并在1%的水平下显著，说明财政分权程度对新增地方政府债务有正向影响，随着财政分权程度提高，这种影响将逐渐减弱。*新增地方债务与财政分权程度呈二次函数关系，但由于财政分权程度在[0，1]取值，只能取到倒U型曲线左边部分，财政分权程度对地方政府债务影响始终为正。这和地方政府拥有一定决策权后，采用负债方式推动经济增长的逻辑基本保持一致。中央税收攫取程度也对新增地方政府债务具有显著正向影响，其系数在1%的水平下显著为正，说明在当前财政分权体制下，财权不断上移，事权不断下放，地方政府面临财权与事权不匹配问题，地方政府只能通过负债来履行自身职能，中央税收攫取程度越重，地方新增负债也就越多。

地方人均GDP相对水平对新增地方政府债务的系数在1%的水平下显著为正，说明其对新增地方政府债务具有显著正向影响。较高的地方人均GDP相对水平代表该地区经济发展水平较高，该地区居民拥有更多公共产品需求，地方政府必须提供更多公共产品，债务水平也随之提高；从纵向比较，地方政府要推动地区经济增长，首选方式为政府投资，其结果是政府债务扩张。因此，较高的经济增长导致新增地方政府债务扩张。城镇化率对新增地方政府债务的系数在1%的水平下显著为正，说明其对新增地方政府债务也有显著正向影响。一方面，由于中国是典型的城乡二元结构，城镇居民和农村居民在享受医疗、卫生、教育和养老等公共产品上具有很大差异，城镇化率越高，地方政府支付的相应公共支出越多，进而地方政府债务增加；另一方面，在推进城镇化过程中，地方政府基础设施建设大幅增加。选取2009年作为哑变量，在两个模型中，对地方政府债务的系数在1%的水平下显著为正，说明受2008年底中央4万亿元投资计划影响，地方政府债务顺势扩张。

此外，截距项为负的主要是北京、天津和上海等东部发达地区，截距项为正的主要是中西部省份。这种明显的地区性差异说明在当前体系下，剔除财政分权、中央税收攫取、地方人均GDP相对水平和城镇化率等因素的影响，中西部地区地方政府债务扩张更为迅速。

六、结论与政策建议

财政分权、中央税收攫取、地方人均GDP相对水平和城镇化率对新增地方政府债务均具有显著正向影响。为应对当前地方政府债务扩张可能产生的危机，笔者认为应从以下方面控制新增地方政府债务。

第一，明确界定政府和市场、中央政府和地方政府的事权范围。以简政放权的精神为指导，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用，政府本身则回归到功能性服务型政府的角色上来，从而进一步激发市场主体发展经济的活力，避免政府直接参与经济竞争。在简政放权基础上，还应理顺中央政府和地方政府的关系，进一步明晰和细化中央政府和地方政府之间的财权、事权和财力职责范围，以财权与事权相匹配原则指导国家财政体制改革。具体来说，中央财政在社会保障领域应承担更多责任。中国地方政府承担了70%以上的财政支出责任，这个数字远高于世界上绝大多数国家。地方政府面临有限财权，行使自身职能是地方政府债务迅速扩张的直接原因。中央政府在获取充足财政收入的同时，应在医疗、卫生和养老等领域承担更多的责任，减轻地方财政支出压力。

第二，改变以GDP作为官员考核标准的官员晋升机制，将地方政府债务等作为考核标准之一，进行综合因素考量。2013年12月9日，中国共产党中央组织部授权新华社发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，对地方党政领导干部的考核指标提出一系列改进措施，明确官员政绩考核不以GDP为主，盲目举债离任也追责。在此背景下，对部分债务负担较重的地区，可以将历史债务化解情况纳入考核体系。上述措施有助于遏制地方政府的投资冲动，防止地方政府盲目投资政绩工程，从而有效降低债务风险。

第三，地方政府应将地方政府债务支出纳入预算之中，按照中期预算平衡原则安排财政支出，进一步优化财政支出结构，不宜盲目加快城镇化进程。城镇化将农村人口变成城镇人口的同时，也提高了地方政府对新增城镇人口在教育、医疗和卫生等公共服务方面的需求。地方政府如果不考虑实际情况，盲目推进城镇化进程，无疑会加重地方政府支出压力，引起地方政府债务扩张。在安排支出时，应充分考虑到民生服务需求与还债需求，压缩一般性财政支出，统筹整个财政资源，确保民生等重点性支出需求，提高财政支出效率，最终实现中期财政平衡，防止财政上无力偿还债务的违约风险。

第四，2016年5月1日，营改增改革全面实行，随着营业税这一昔日地方大税种步入历史舞台，中央政府和地方政府的财权重新进行划分；加之以减少重复征税、降低部分行业税负为目标的营改增从供给侧进行改革，势必削弱地方政府财力，加重地方政府债务负担。对此，一方面，加快培养地方自主税源，构建以房产税和消费税为主体的地方税体系；另一方面，提高地方政府在增值税中的分享比例，保证地方政府债务的持续偿还能力。此外，对于中西部部分债务负担较重的经济不发达地区，中央政府应加大财政转移支付力度，避免出现地方政府债务危机。

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