文/刘德林

四位一体：完善我国反腐倡廉体制机制的路径选择

文/刘德林

构建新型“链条”和“环状”的反腐倡廉交叉连接制度，将公共权力的使用压缩到合理、合法的程度。

政府审批“超市化”也是实现政府权力运行合理化、避免腐败的途径之一（图/CFP）

反腐倡廉机制的构建和完善是一项综合而复杂的工程，受多方面因素的影响，从单一的角度出发并不能构建起完善的反腐倡廉机制。因此，要构建起新型“链条”和“环状”的反腐倡廉交叉连接制度，通过完善的机制，将公共权力的使用压缩到合理、合法的程度，进而推进反腐倡廉机制的创新。

一、法治政府建设——反腐倡廉机制建设的基石

1.从法律层面明确界定各级政府的事权范围

在依法治国的进程中，有法可依是重要的前提。因此，要大力推进法治政府建设，首先要从法律层面对各级政府和各个部门的事权范围给予明朗化的界定，确保各级政府管理在权力运行上和职能分配上严格遵循法律要求以及规章制度，特别是要对各级政府权力运行的过程，以法律形式明确规定必须予以公开，让广大的民众了解，以此来增强政府权力的透明度，压缩党员干部滥用行政权力的空间，保障各级政府在权力的行使过程中切实为大多数人谋利益。

2.深化行政管理体制改革

深化行政管理体制改革，一方面，要不断转变和规范政府职能，适应市场经济的发展方向，落实政府权力分配、职能定位和职责范围划分，使政府在机构设置和编制管理上法律化。另一方面，加大我国财政层级过多的改革力度，扩大省县两级财政力量，使财政调控顺利运行，同时推进各级政府科技、文化、医疗、社会公共服务体系的协同发展。提高政府信息透明度，坚持以人为本，执政为民，防止行政权力分化、公权私用等腐败现象的产生。

3.完善责任追究法律

完善责任追究，健全责任到位体制，确保监督作用的顺利实现。随着权力的下放，各级政府在行使行政权力的过程中会出现一些差错，对于此类现象，首先要找到其根源，然后再根据不同的错误结果追究不同程度的责任。例如，针对无意造成的错误，被监督者及时改正并出面承担后果，可以对其进行适当的引导；而如果出现问题之后，一些领导干部没有履行其职责，反而互相推脱，使事态恶化，就要严格按照有关法律法规处理。使得行使行政权力的主体能够对法律、法规有一个清晰而全面的认识，严格按照相关条例行使行政权力，同时运用有效机制来抗衡政府与社会民众之间的利益诉求，解决民众生活所需。

二、“阳光”政务系统建设——反腐倡廉机制建设的重点

1.政府决策听证

依据国务院发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》，要完善各级政府行政决策机制，重大与民利益密切相关的行政决策，应进行听证。由此，要扩大各级政府听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证。除此之外，还要规范听证程序，科学合理地遴选听证代表，确定、分配听证代表名额要充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围。在听证代表确定后，应当将名单向社会公布。听证举行10日前，应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，听证应当公开举行。通过此种方式，可以避免相关党员干部为了一己私利而做出损害人民群众利益的决策，减少其腐败的机会。

2.政府信息公开

政府信息公开是保证政府权力行使公开的重要环节，因此，要对政府的机构概况、各部门职责、办事流程、主管领导、财务信息、采购信息、统计信息、重大项目建设状况等涉及民众重大利益的事项一一予以公开。在公开的方式选择上，要打破传统的贴通知的形式，可以通过政府网站、图书馆、行政服务中心、公告栏、LED显示屏进行公开。随着微博问政的兴起，政府还可以通过微博的形式向广大群众公开相关信息。不仅如此，政府还要为民众查询相关信息提供方便，可以在办公大楼、各社区设置“信息岛”设备，方便民众及时查阅信息。

3.政务审批“超市化”

当前，在各地市级政府，“政务超市”正不断兴起，成为政府下放权力、精简办事流程、提高办事效率的重要手段。政府审批“超市化”也是实现政府权力运行合理化、避免腐败的途径之一，可以有效地遏制过去存在的“门难进、人难找、脸难看、事难办”、“索、拿、卡、要”及“暗箱操作”等违规、违纪现象，从而保障行政公共权力为民服务。因此，政府可以实施政务审批“超市化”。各职能部门要统一成立行政许可科，集行政审批权于一身，全部整合进厅集中服务，同时进厅部门都另刻一枚单位公章由行政许可科使用，从根本上保证了窗口工作人员在充分授权的情况下，能够独立行使部门审批许可权力，有效杜绝了进部门两头办理、体外循环的现象。要着力打造健全的政务服务网络，在行政管辖范围内建设便民中心，让民众了解政府办公的整个过程。

4.政府采购与工程建设实施招投标制

在市场经济中，政府采购与工程建设往往涉及庞大的经济利益，也是政府公共权力行使最易发生异化的项目集中地。因此，要保证在经济利益面前，政府官员在行使公共权力过程中，能够受到一定的监督，实施政府采购和工程建设招投标制也是一条重要的出路。因此，各级政府应依据《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国采购法》、《中华人民共和国行政监察法》，制订政府采购、工程建设项目招投标办法，并把交易规则在一定范围内公开，实施采购和招投标工作备案管理，提供查询通道，以接受全社会的监督。

5.建立权力运行评估制度

权力运行评估制度是衡量行政公共权力运作状况的重要标准，也是预防反腐的重要举措。因此，要从以下两个方面建立权力运行评估制度：一是建立行政权力运行前的廉政风险评估预警防范机制，科学分析、评估行政权力运行过程中可能出现的腐败问题，有针对性地提出预警防范措施，构建监控体系。二是建立行政权力运行后的绩效考核和责任追究机制。制定相关制度，采取有效措施对行政权力运行情况进行考核。对照事前廉政风险防范措施，依据行政权力运行记录，根据群众的评价和意见，对行政权力运行情况进行考核。把行政权力运行情况作为重要内容纳入干部政绩考核。

三、监督机制——反腐倡廉机制建设的关键

监督机制可以说是反腐倡廉机制建设的关键。权力监督大致上可以分为两个层面的监督，一个层面是自上而下的监督，即上级部门对下级部门的权力监督；一个层面是同级部门的监督。

1.“自上而下”的监督

政府权力“自上而下”的监督机制的建立，主要根据我国权力运行的具体特性。我国行政权力逐渐形成从中央到地方各省、市、县以及农村，层层递减、自上而下的运行机制，明确了权力主体之间的行使范围和相互关系，它能够确保国家意志得以实现。所以，按照权力运行的方向特点，完善这种“自上而下”的监督机制对于健全我国行政体制是非常有利的。

一是创新和完善行政监督机制。创新和完善行政监督机制的重要方面就是要实现上级行政机关对各级政府的层级监督。一方面，保证纪检、监察、审计、干部监督等专门监督的相对独立性；另一方面，要加强党内民主监督机制的完善，进一步强化党代会、党委会、党代表、党员个人、纪检机构、组织部门等的监督权能，其中，应对党政领导干部实施重点监督，特别是对干部人事工作的监督。除此之外，还要加大行政权力的监督力度，改变当前我国行政机关内一些领导干部把握重权的局面，同时扫除对部分机关工作人员“虚监”、“疏监”的漏洞。因此，在具体实施上，首先省级政府要加强对各级政府的经济、财政、科技、教育、医疗等方面的控制和监督；其次，依据各个地区特点，建立健全相关政策制度，适当的实行政务信息透明、管制分权、与民协商、责任追究等监督措施，壮大监督体系，确保省直管县改革的顺利运行。除此之外，加大监督力度不能光从一些实际性的规章制度入手，也要通过宣传一些正面的思想文化来构建一种积极向上的氛围，形成特有的政治文化。学习古人如何以德来实现行政监督，传承古人先进的治国思想，来引导如何治理各种腐败现象，这对于完善行政权力的监督机制，是非常有利的。

二是加强行政执法责任制。行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度，是对行政执法人员的行为举止进行约束性的监管、并且实行责任追究的法律制度。省级政府加强对各级政府的行政执法责任制，也是保障各级行政权力合理行使的重要举措。当前，我国很多省份都明确省政府对下级政府行政执法责任追究的方式，提出下级政府必须直接向政府负责并报告工作。但在具体的行政执法责任制度的构建上，还需要省政府设立专门的部门、配备专门的人员负责对下级政府执法进行监督，一旦发现有违法行为，即使没有造成严重的后果，也必须追究相关责任人和相关领导人的责任。除此之外，还应加强行政问责，以凸显执法的权威性。行政问责实质上就是加强责任追究的有效体现，问责的对象主要是不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关人员。行政问责要本着为人民服务、对人民负责的核心思想，不断完善行政问责制度。要完善行政问责启动程序，上级行政机关可以启动问责，有一定数量的人大代表、政协委员以及公民个人联名提出问责时，也可启动问责。

三是加强行政执法检查。加强行政执法检查，也是完善各级权力“自上而下”监督机制的有效措施。行政执法检查是指县级以上人民政府及其所属工作部门对本行政机关以及本行政区域、本系统的下级行政执法单位和行政执法人员的行政执法行为进行了解、查询、纠正和处理的监督活动。各地应结合当地实际，采用不同的方式展开行政执法检查，其检查领域要扩大到医疗卫生、交通管理、公共事务等方面。省级政府要做好对各级政府执法活动的行政执法检查，制定专门的执法检查制度条例，通过专门的执法检查队伍来执行，使各级政府在获得权力的同时，要依据相关的法律法规来自行约束，做到依法行政，逐渐完善对各级政府行政权力的监督机制，防止行政权力异化，为私人所用。

四是完善巡视制度。做好巡视监督工作并不是一步到位的。首先，巡视监督人员不能对巡视地区的各种实际情况了解透彻，只能是通过一些比较官方性的文件资料来获得信息，而这些信息未必全面真实；其次，很多受监督的政府很是做足了表面工作，以极好的成绩来掩饰工作上的不足与缺陷。由于巡视人员与被巡视对象存在着上下级之间的利益关系，所以这种巡视监督也只是逢场作戏罢了。因此，如何使巡视监督工作得到良性发展，完善对权力的监督机制，就要巡视人员做好本职工作，深入群众，实地考察当地情况，掌握有效信息，转变先前较为老套的巡视方式，实施同级、自下而上的监督模式。要加大巡视监督工作，设立相应的机关单位，制定相关条例，使巡视工作在有力的支持和保障下顺利展开。一方面，给予巡视人员一定的权威性，特别是在思想上要予以重视，做好初始工作；另一方面，要在实际监督过程中，使巡视人员如实利用各种权力展开巡视工作，如有权查阅相关资料，有权与监督对象进行谈话，有权进行各项问题调查等。同时，强调巡视工作的过程与结果，防止一些被监督对象在受监督时所作的表面工作，使巡视的最终结果与被监督的领导的职称评定和组织管理直接挂钩。

2.同级监督

我国的行政监督体系包括行政内部监督与行政外部监督，具体而言，行政外部监督主要包括以人民代表大会为代表的立法监督、司法监督、检查监督以及党政监督；行政内部监督包括以主管监督和职能监督为主的一般监督以及以行政检察和审计监督为代表的专门监督。其中在行政外部监督中还有一类监督是社会监督，包含了社会舆论、公民选举等。相对来看，我国的行政权力监督体系较完善，然而在现实应用中存在一定的缺陷，难以达到优劣互补。对此，我们可以找出有效的措施来优化行政权力监督机制的内部结构，使内外部监督群体互相结合。

一是强化纪委的监督。纪委监督是行政权力监督的重要支撑，因此，需要充分发挥纪委的作用：一方面，要强化纪委在同级监督中的主体地位，实施实行各级纪委主要负责人直接向上级党委主要负责人汇报同级党政领导班子成员廉洁从政情况的制度，明确纪委开展同级监督的职责任务，解决党政领导班子成员支持、配合同级纪委履行监督职责缺乏刚性约束的问题，为纪委履行同级监督职责提供制度支持。另一方面，要加强同级监督的思想认同。要从政治上、组织上保障纪委同级监督的权威性、操作性和有效性，促使党政领导干部在强化自律的同时，自觉接受监督，认真履行党风廉政建设“一岗双责”责任，更加积极主动地征求和听取纪委意见、建议，更加自觉地落实依法决策、科学决策、民主决策的要求以及相关法规制度，更加关注人民群众的愿望、需求和利益。

二是强化人大及其常委会的权力监督职能。作为我国人民之间选举出来的人大，其天然有着对行政权力监督的职责，以确保民众民主权利的实现。当前，要从以下几个方面加强人大对于行政权力的监督：一是在人事方面，要赋予人大对政府工作人员的任命和考核的权力，可以试行领导差额选举机制，对其选举或任免的官员可以进行质询，并且针对不合格的政府工作人员，人大有权力罢免，以此来确保人大对行政公共权力的制约；二是要明确人大及其常委会县人事、财政和法治的监督职能，能够真正行使质询、罢免、撤职、调查、审议和批准等职权，要适当引进先进的听证机制、信任表决机制和弹劾机制，把这些已经在别的领域获得实践证明的成功经验在人大行使职权过程中进行推广；三是要提高人大代表的监督权能。要做到这方面就要求改变县乡两级人大代表的选取程序，在保证直选的同时完善候选人提名制，增设竞选程序，将划分单名制选区等程序并实行地区选举与届别选举相结合，并完善候选人介绍和竞选机制。

四、推进民主政治建设——反腐倡廉机制建设的保障

社会越民主，人民群众参与社会管理的机会越多，党员干部利用权力谋取非法利益的可能性就越小，从这个维度来看，民主政治建设是我国反腐倡廉机制建设的保障。

1.改革基层选举机制

在当前我国基层选举机制中，特别是县级选举机制中，只有县级人大代表是由选民直接选举产生的，而行政权力的直接行使者、人数较少的政府官员，却是间接选举产生，有的甚至是经过多层的间接选举才产生。应该说，这种选举制度，在我国建国之初，由于整个国家经济较为困难，在县级区域内全部实现直接选举，不大可行。但随着我国经济、社会、政治条件的不断变化，当前在县级区域内实现较为全面的直接选举，势在必行，也是实现选民对行政公共权力监督的最好方式。由此，要改革原有的选举机制，实行县级区域内的主要政府官员直接由选民选举产生的选举制度，这将在很大程度上有利于促使县长（包括县级市的市长）等地方政府领导人员在行使职权时能更加尊重并遵从选民的意愿，而不致于随意滥用权力，从而有效预防腐败。

2.发展民间社团组织

应该说，在传统的政府—公民二元社会结构中，公民作为单个个体来讲，要实现对政府权力的监督，在力量上始终处于弱势地位，单个而分散的公民显然难以与强大的政府组织相抗衡。因此，公民如何集合起来，通过组织化的形式对政府权力进行监督，这是未来行政权力监督的方向，也是实现行政公共权力监督、加强反腐倡廉工作的重要形式。基于此，可以通过发展民间社团组织的形式，来对监督腐败行为。可以建立各种非营利性的民间社团组织，这些非营利组织在发现本地或本部门的政策明显不合理或违反国家法律后，有组织地抵制这些政策，在许多情况下政府迫于非营利组织的压力往往能够改变原来的政策。非营利组织越是强大的地方，政府的压力就愈大。在我国，一个明显的例证是，在村民委员会十分健全和有力的村，乡镇干部违法乱纪的现象就要比其他村少得多。基于此，可以通过发展民间社会组织，提高公民参与社会民主管理的积极性，以强化普通民众对腐败行为的监督。

3.拓宽网络问政渠道

随时现代计算机技术的不断发展，互联网在社会生活中日益发挥着重要的作用，公众参与政治的模式随之发生了一系列的变化，网络问政在这样的时代背景之下，逐渐兴起。所谓的网络问政，就是政府及其领导干部通过互联网征求意见、了解民情、汇集民智，以进一步提升科学决策、民主决策的水平，真正做到全心全意为人民服务。由此，拓宽网络问政渠道，也是加强对行政权力监督的重要方面。基于此，可以充分发挥网络问政在反腐倡廉中的作用，进而推进民主政治的建设历程。一方面，上级部门应强烈要求各级政府开放官方门户网站，由专门的人员负责在网站上与网民的对接，解决网民关于政府工作提出的问题。另一方面，各级政府应充分利用好微博平台、微信平台，对网民在微博、微信上提出的针对本地区、本部门、本单位的问题，与之相关的领导干部都有义务及时进行回应，以此让网民了解整个政府权力的运行方式和状态，以此让网民参与到对腐败行为的监督中。