地方政府金融资源竞争中的金融风险探讨

2016-10-31李广析

时代金融 2016年23期

李广析

【摘要】由于地方政府财政支付能力不足，财权与事权不符，地方政府为了提高政绩，通过直接干预或者间接关于来夺取金融资源。政府以政府信用做担保来获取银行贷款，以此来促进政府融资，随着地方政府与金融机构之间的关系的日益紧密以及政府债务越来越多，这将会形成地方政府债务风险。如果政府无法及时偿还政府债务，地方政府债务风险将会变成地方金融风险。本文通过介绍了地方政府对金融资源分布的影响，分析了地方政府债务风险向金融风险的转换，阐述了地方金融风险评价体系以及评价模型，提出了化解地方政府金融风险的建议，为我国地方政府解决金融风险提供一定的参考。

【关键词】地方政府金融资源债务风险金融风险

随着我国经济的快速发展和金融市场化程度不断地加深，我国想成了一个相对完整的金融体系。为了促进经济的健康发展与我国金融体系的不断完善，我国政府对金融市场进行积极地干预，保证金融市场发展的科学性与合理性。但是，近些年，受GDP为中心的政绩考核，很多地方政府过度干预经融市场，以政府的信用做担保来进行大规模的融资。这种融资手段，从暂时来看，促进了地方政府GDP的增长，提高了部分地区群众的经济水平，提升了当地政府的业绩。但是，从长远来看，不良的融资必然会导致政府债务增加，政府长期无法偿还债务，将会引发地方金融风险，导致地方金融市场混乱，政府市场调节手段减弱，也会对地方企业形成致命的打击。

一、地方政府对金融资源分布的影响

（一）金融资源的定义

金融资源主要包括基础性核心资源，中间性金融资源，整体功能性高层金融资源[1]。基础性核心金融资源主要是指广义的货币资金，中间性金融资源主要包括各种金融体系和金融工具，例如银行、证券公司、股票、保险等。整体功能性高层金融资源是指金融体系中各种金融元素相互影响的结果。金融既是一种普通资源，也是一种重要的社会资源，金融资源的合理、科学的利用，可以促进社会经济的发展，产业结构的升级以及人民生活水平的提高。但是，如果金融资源不能有效利用，可能会引发经济危机，导致社会经济秩序混乱，严重阻碍社会的进步。

（二）我国金融资源分布现状

中国国土面积辽阔，受地理、政治以及各种因素的影响，我国的经济发展极其的不平衡。东部、南部经济比较发达，西部和北部比较落后，因此，我国的金融资源主要集中在比较发达的沿海地区，在比较落后的地区，金融资源数量少，形式单一，与发达地区差异比较大。

我国的信贷资金主要集中于经济发达地区，随着国家经济政策的调整，信贷资金在经济比较落后的地区，份额也在逐渐增大。但是，单一依靠信贷促进经济发展，将会导致信贷债务不断增大，这将不仅加重了国家经济负担，也会导致该地区经济发展疲软，政府对市场的调节作用减弱，不利于社会经济结构优化升级。

此外，我国的主要金融机构也集中在东部地区。根据2013年《区域金融运行报告》数据统计，东部占了全国银行业将近40%，中部、西部、东北部共占将近60%，其中，东北部只占了10%左右。贷款公司东部占了45%左右，证券公司东部占了70%左右，基金公司东部占了98%，期货公司东部占了71%，保险公司东部占了87%。数据表明东部经济发达地区金融机构数量多，融资方式多样，经济欠发达地区金融机构少，形式单一，很多地区，金融机构只有银行。这种单一的银行融资方式是，将会直接导致经济欠发达地区融资避免，从而限制了该地区经济的发展。

导致我国金融资源分布不平衡的主要因素地理位置。东部处于沿海地区，交通方便，而且，开放时间早，无论是基础设施的建设还是对外发展都比较快。其次，受国家政策的影响。在我国“东部率先发展”战略的指导下，我国东部经济得到了国家优惠政策的扶持，而且，通过外来技术与人才的引进，也促进了该地区经济的增长。东部地区经济的快速发展，在自由市场的导向下，金融机构数量增多和形式多样化。此外，与西部相比，东部经济发展快，金融机构多，经济基础好，经济结构比较合理，这将有利于吸引外来投资，促进该地区的外来资金融资。

（三）政府干预与资源分布

正常的市场机制下，金融资源的分布将会导向与经济利益最大化的原则[2]。经济市场的主要特点资源的自由流动以获得最大利益为目的，资源的分布就是简单的对利益的追逐。但是，如果金融资源一味的只靠市场的调节，将会使我国各个地区贫富差距的问题更加严重，地区发展更加的不平衡，这将严重的影响我国综合国力的提高，以及我国社会的稳定。因此，国家对金融业进行改革，促进我国各个地区金融行业的平衡发展。国家加强对金融行业政策的指导，各级政府介入金融行业，进行一定的干预。

金融资源的分布主要受国家对货币资本的控制的影响。其一，是中央政府对货比资本的控制。其二，地方政府金融资本的控制。随着经济发展的全球化增强以及我国商业银行的快速发展，国家对货比资本的控制逐渐减弱，其主要是通过货比政策调整整体的调节国家的货币资本。商业银行的快速发展，增加了我国金融融资的多样性，增强了我国金融市场的活力。此外，地方政府对地方金融资本的控制。政府以国家信用进行贷款获得资本，来促进该地区的经济发展。这将会导致地方金融市场竞争中，政府的竞争力空前的加强，其他企业获得金融资源地可能性明显的降低，这将会导致地方金融市场秩序混乱，增加了地方企业的融资难度，严重阻碍了地方企业的发展和地方市场经济结构的转型。由于地方政府利用不正当手段进行竞争，导致地方金融机构信贷数量越来越大，但是金融资源并没有遵循市场利益最大化原则，信贷资源的回报率小，金融资源无法体现效率原则。

地方政府对地方经济金融的发展有着明显的推动作用，中央政府将对经济市场的调节权力下放给地方政府，这将有利于地方政府根据当地的实际情况，积极地发挥其竞争优势，加速当地经济的快速发展，提高其资源的优化配置。但是，随着国家税收政策的改革，地方政府财政支出能力逐渐减弱，政府经济职能弱化为了缓解财政紧缺问题，提高政府对市场经济的控制和导向能力，地方政府需要加强对金融资源的控制来提高整个金融市场的控制。由于商业银行的数量以及种类越来越多，地方对商业银行的直接影响能力不断减弱，因此，政府为了加强其对当地经济的影响力，提高地方政府政绩，促进当地经济的快速发展，政府利用行政权力以及政治争夺金融资源，间接地影响银行的贷款政策，以此来提高政绩，促进经济的快速发展。

（四）政府干预对金融资源分布的作用

1.消极作用。首先，政府的干预不利于发挥市场的积极作用，不利于金融资源的有效利用。在市场的导向下，金融资源将会集中于经济发达地区，这将可以实现金融资源利益的最大化。但是，政府的介入，通过政府手段调节金融资源，使经融资源流向那些欠发达地区，这导致金融资源无法得到中分利用，造成金融资源浪费。此外，政府通过行政手段和政治影响占用有效地资源，直接会导致其他企业，行业的金融资源缺乏。受政府干预，我国大量的银行信贷主要流向国营以及其他的大型企业，这将会导致很多中小型企业发展比较困难，市场竞争力也较弱，这将不利于我国社会产业结构的升级。同时，政府对资源的控制，也会导致金融机构之间的竞争力弱，金融机构的内部结构优化效率降低。由于受政府的干预，很多银行的信用贷款直接流向政府，这将会导致银行内部信用贷款业务能力水平降低，工作人员的积极性不高。同时，政府的还款能力有限，将会导致大量贷款收回难度大，严重影响金融机构的资产质量。最重要的是，政府通过行政手段和政治影响获取大量的信用贷款，这将会增加当地的金融风险，如果严重的情况下，甚至会引发全国的金融危机。近些年由于政府的财政拨款有限，其他经济来源又比较少，政府的可利用资金有限。政府为了提高其业绩，进行大规模的信用贷款，以此来促进当地进击的发展，但是，由于还款能力有限，这将导致政府的债务规模迅速膨胀，债务风险凸显。

2.积极作用。由于目前我国经济发展比较缓慢，政府的直接干预将为我国经济的发展提供更多的资金，有利于增加我国经济发展的活力，为我国经济的发展提供一定的动力。目前，我国经济与全球经济发展联系越来越紧密，为了预防全球经济危机的影响，需要加强对我国经济的控制。通过政府控制我国的金融资源，可以营造好的金融市场环境，促进金融市场的优化，对全球金融危机冲击的重要行业，政府通过政策的干预，提高其应对风险的能力。除此之外，地方政府的介入，可以通过政府工程或者其他途径，可以有效的利用多余金融资源，提高金融资源的回报率，促进金融市场的活力。其次，由于金融市场受经济利益最大化的影响，政府的介入，可以有效避免金融资源的非法利用，提高金融资源的合法利用率，优化市场金融结构。

二、地方政府债务风险转变为地方政府金融风险

（一）地方金融风险

1.地方金融风险的概念以及表现。金融风险主要是由于金融资源应用的不当而导致的[3]。金融风险不仅仅影响金融机构财产、资金和信用，它影响着政府，企业以及个人生活的方方面面。大规模的金融风险一旦爆发，直接威胁整个国家经济的稳定性，引发社会的动荡，因此，我国在经济发展中，加强资源使用的合理性，降低金融风险爆发的概率。

根据金融风险所涉及的范围可以将金融风险分为微观、中观和宏观的经融风险[4]。微观金融风险主要受到影响的是金融机构，中观金融风险受到影响的主要是某一个地区的金融机构，也称之为地方性金融风险。宏观金融风险影响力大，波及的范围比较广，可能会造成整个社会政府，企业，金融机构以及个人经济损失。地方金融风险主要是指中观的金融风险[5]。欠发达地区金融机构最主要的是指银行机构。地方银行金融机构为地方社会经济的发展提供一定的资金，帮助地方经济进行融资，促进地方经济的发展。它主要有两种方式，其一是全国性金融机构在各地设立的分支，另一种是根据当地的经济发展和与当地政府进行协调而建立的地方性金融机构，其主要功能也是为当地经济发展服务[6]。其稳定性与全国银行金融机构分支相比，其安全系数和稳定性较低。

地方金融风险主要是地方金融信用风险、地方金融流动风险等[7]。其中地方金融信用风险也称之为违约风险，是地方金融风险最常见的一种，其主要是贷款人不按照指定日期归还贷款和利息[8]。地方政府进行大规模的信用贷款，进行投资基础建设项目建设，这些项目的资金回报周期较长，这将导致政府只能依靠中央财政拨款和地方土地财政收入来还款。但是，由于房地产项目持续低迷，我国地方政府经济来源严重不足，最终导致政府无法及时归还银行贷款。长期无法归还银行贷款，银行的融资功能减弱，对其他企业提供金融资源有限，直接影响着银行的信用。如果银行长期无法进行融资或者借贷，就会导致银行信用危机，引发金融信用风险。其次，由于银行资金有限，对银行客户提取现金的支付能力不足，这将会直接导致金融流动风险。客户一旦意识到银行债务风险地存在，就会对银行和政府失去信息，银行等金融机构回收资金困难，银行融资进一步恶化，最终金融流动风险将会进一步加剧。

2.地方金融风险出现的原因。首先，金融机构的脆弱性。由于地方金融机构的融资能力有限，应对金融风险的能力也是有限的。我国的地方金融机构普遍较小，在面对全球金融风险以及国家整体金融政策的调整过程中，其应对能力有限。同时，地方银行机构运营问题。银行金融机构缺乏共同应对金融危机的能力。在某一银行机构遭遇金融危机时，其他金融机构进行行业排挤，导致该银行机构无法正常运行。银行没有具备完善委托代理能力，在发生局部金融危机时，银行金融资产质量恶化。地方政府缺乏对金融机构的监管。监管的不完善，将会加剧金融潜在风险。

其次，金融风险的传染性。随着经济市场的快速发展，金融行业以及金融机构之间的联系越来越紧密，在金融风险发生时，将会加速金融风险的传染性。例如，1997年亚洲金融危机以及美国次贷金融危机都是有由小扩大，最终威胁到全球的经济发展。

此外，地方政府与金融机构政企难分产生的风险。一些地方，政府采取行政措施加强对金融机构的干预，强迫金融机构提供贷款给部分单位，这将导致金融资源回报率较低。金融机构自身内部存在着局限，很多金融机构看中政府信用贷款，认为政府信用贷款信用度更高，将银行贷款直接发放给政府基本建设承包单位。但是由于这类企业隶属于政府部门，没有其他的资金流入，且该单位的实际竞争力较弱，风险承担不科学，导致银行债务风险加重。此外，由于政府运营的项目工程都是公益性的，主要经济来源于国家的拨款和财政预算，一旦国家政策改变，政府的财政拨款以及财政预算也会改变，这就导致很多政府修建的工程由于缺乏资金停止修建，这将给政府银行贷款带来巨大的风险。法律风险是导致金融风险明显化的另一个因素，由于政府贷款时，主要是以行政手段和政府影响来去的贷款，这导致贷款不符合法律程序，在追回贷款时，由于缺乏法律上的保障，难度增大，导致风险更加突出。

最后，民间金融活动引发的金融风险。由于银行以及其他金融机构融资困难，很多企业以及个人采用民间融资。民间融资资金流动自由，资源寻求最大化的利益，这将可能导致社会经济发展不稳定，削弱了宏观政策对于社会经济发展的调控。其次，民间风险由于监督不全面。很容易产生非法集资以及经济犯罪。例如在内蒙古东胜地区，群众为了经济利益的最大化，将钱大量的投资于典当行。最终，大多数典当行倒闭，无法归还群众的本金以及利息。这将很容易引发社会的混乱，群众对金融机构的不信任感。

（二）地方政府债务风险

1.地方政府债务风险的基本概念以及风险表现。债务是指债务人按照相关法律规定以及借款程序向债权人定时偿还债务的责任[9]。地方政府债务主要是指政府利用相关手段向银行去的贷款，政府需按照相关约定，进行定时偿还贷款的义务与责任。政府由于可调用资金有限，为了提高政府的政绩以及对经济进行积极地调控，政府就会利用政府信用，向银行等金融机构进行借贷，弥补财政赤字或运营政府基础工程建设。政府债务主要是通过直接银行借贷和发行地方政府债券[10]。

从法律约束的角度上讲，政府债务可以分为现显性债务和隐形债务[11]。显性债务是政府接待附和一般接待的法律程序，政府必须进行偿还。隐形债务主要是没有合同和相关的法律规定，政府考虑到其政治威望等多种因素，进行道义上的承担。例如，部分金融机构破产，但是，政府处于对公众的人关心，进行偿还部分债务。

从责任角度分析，政府债务还可以分为直接和间接债务[12]。直接债务就是政府必须承担的显性债务，例如，政府借贷和政府发行的债券。间接债务债务也就是上边所谈到的隐形债务，由于天灾人祸等因素导致金融机构破产，政府为了维持社会的稳定，偿还的银行债务。

2.地方政府债务风险出现的原因以及影响。首先，我国政府收入和财政支出严重不符，这将根本上导致了政府债务的出现[13]。随着我国的经济发展速度减缓和经济的转型，政府面临养老问题，城镇化问题。但是，由于我国政府的经济收入主要是通过中央政府拨款和地方土地财政的税收，且随着国家调整房地产业，导致我国地方政府的经济收入和财政支出严重不符。政府为了实现政府职能，进行债务借贷。

其次，各级政府单位之间转嫁债务的风险。基层政府单位为了提高自己所在区域的业绩，进行大规模的借贷，为考虑到其偿还能力。基层出现债务风险时，高一级的政府单位为了不影响政府的荣誉和群众对政府单位的信任，将会偿还这些隐形债务，这将会增加政府支出，因此，政府就会进行直接借贷，解决基层政府的债务。

（三）地方政府债务风险向金融风险的转化

1.债务风险与金融风险的相关性。债务风险与金融风险相互联系、相互转化。政府对商业银行直接干预，获取金融资源，以此来提升政府的职能，运行政府基础工程，提升政府的业绩。但是政府的收入有限，偿还能力也受到了限制，面对债务规模的不断扩大，债务风险也会不断地增加。政府长期无法归还金融机构的各种贷款，导致金融机构可利用资金有限，企业无法正常融资，人民无法提取现金，这将会直接导致人们对金融机构失去信任，出现信任危机和资金流动危机，最终引发大规模的金融危机。债务风险是基础，但经过长期的发展和规模的扩大，将会直接导致地区金融风险，如果不能得到及时的控制还会引发全国性金融风险[14]。

2.债务风险与金融风险的传导性。政府的间接融资会导致债务风险变为金融风险。随着税收制度的改革，地方政府税收的权力受到了限制，税收收入明显减少，但是，由于中央权利的下放，地方政府需要管理的事越来越多，因此，出现来财权与事权的不对应。因此，政府为了解决这些问题，积极寻找融资渠道。目前，我国政府的主要融资去打是通过银行贷款。政府通过银行贷款投资于资金回报率周期长，资金回流慢的基础性工程，但是，由于债务时间一定，如果政府无法再规定的时间内偿还债务，这就会严重影响银行贷款的质量，从而引发金融风险。

3.我国地方政对金融机构的干预加速了债务风险向金融风险的转化。受市场对金融资源的配置，金融资源可以得到高效的利用但是，由于政府利用行政手段以及行政影响力进行干预金融资源，将会导致很多金融资源无法得到充分利用。此外，由于政府大规模的占用金融资源，会严重影响该地其他民营企业、合资企业的融资，不利于中小企业的健康发展，更不利于社会经济的长远的、稳定的发展。政府的干预更加容易将政府债务危机转换为地区金融风险。

三、地方政府金融风险评价以及化解地方政府金融风险的措施

（一）地方政府金融风险的评价

1.构建地方金融风险评价体系。地区发展的不平衡将会导致地区的金融风险也各不相同，因此，要积极地构建地方金融评价体系，保证对金融风险预测的准确性。首先，要选取变量和采集数据[15]。由于地区的经济发展程度以及政府干预程度不同，因此，要加强金融风险评价的基础数据的采集。要加强地方政府目前负债率、债务率以及利息支出率，此外，针对我国目前地方政府支出大于财政收入的特点，仔细收集财政的各收入以及各项支出，目前运行的基础性工程的支出以及已经投入使用的基础性工程的收入，并预测短期内的政府支出与政府收入，多政府的整体的财政收入以及财政支出有着整体的把握。这样，可以再政府借贷之前就对其自身的偿还能力有整体的掌控。

此外，我国地方政府财政缺口已经成为现实问题，因此，政府要采取多样的融资方式进行紧急融资、长期融资，保证融资的科学性。政府的基础性工程回报周期较长，因此，政府可以通过定期支付利息缓解暂时性金融风险。通过长期的基础性工程工程的回报周期长，金融机构可以延长债务偿还时间可以有效降低金融风险。此外，由于也可以通通过发行债券缓解政府的财政危机，在债券发行过程中，要根据政府长期的实际支付能力来缓解目前的债务危机。银行贷款主要流向大型企业严重影响中小企业的融资和打击了中小企业生产的积极性，因此，政府应该通过竞标方式，将政府性工程分为多个部分，分包于中小型企业，这样既照顾了中小企业的发展，又可以通过竞争，提高了中小企业的内部管理的改革以及工艺上的提高，促进社会经济的全面的、稳定的发展。

2.加强金融风险评价模型的构建。对面板数据通过使用ADF检验方法，检验变量的平稳性。使用Pedroni对统计量进行检验，采用Kao方法综合判断变量之间的协调性。通过对债务风险各项指标的检验，结果发现，经济发展水平不同的地区金融存在的金融风险也各不相同。中西部债务风险比较大，金融风险也比较大，东部，南部沿海地区，经济发展快，债务风险比较小，金融风险也比较小。其主要原因是由于中、西部地区经济发展水平较低，政府融资手段单一以及政府对金融机构的干预过多，因此，中西部政府的债务风险会直接发展成为银行的金融风险。此外，政府的偿还主要是通过财政预算，政府基金预算以及再融资。中、西部地区还款来源严重不足，导致其负债率随着时间的延长，负债会越来越多，最终直接回拖垮相关的金融机构。通过构建金融风险评估模型，可以有效了解各个地区的经济债务偿还管理以及融资现象，国家可以通过相关政策以及行政手段，促进中、西部地区经济的发展，增加中、西部地区的融资方式，从而促进中西部地区的稳定的发展。

（二）解决地方金融风险的建议

1.建立金融风险预警系统。地方政府要简历专门的金融风险预警系统，对金融风险能够准确的预测，这样政府可以通过相关手段，避免金融风险的发声，减少金融风险对当地经济的冲击。我国在构建金融风险预警系统是首先要以银监会为主，政府相关部门以及各个银行金融机构多方配合，提供相关的数据基础信息基础，构建一套科学的全面的预警系统。检测指标主要是地方政府的GDP，以及财政收入，财政支出，初次之外，也要加强对各个银行金融机构的资金运转率，债务回收率等各种数据进行统计。政府通过金融风险预警系统，及时调整政府的财政支出，采用科学的融资手段来提升政绩。

2.树立地方政府政绩观。政府大规模的进行融资，其中一个目的就是促进当地经济的发展，提升政府的政绩。目前，我国地方政府进行直接的干预，严重的影响了市场对金融资源的主题配置作用，忽视了市场的积极作用，导致金融资源没有得到高效的利用，造成了金融资源的浪费。政府树立明确的政绩观，遵守市场发展的规律，明确政府自身的责任。中央政府在政绩考核中，采取多样化的考核方式，从多种方面来考察地方政府的政绩，提高政府对经济干预的科学性和合理性。只用通过中央政府和地方政府共同的努力，树立正确的政绩观，才能全面的促进地方经济的发展，进而有助于我国社会主义市场经济的转型。

3.完善地方政府债务管理。为了有效的控制债务风险，避免债务风险转为地方金融风险，政府要加强其自身的管理，完善政府债务管理制度。首先，要控制债务的数量。地方政府的经济来源有限，偿还能力也是有限的，因此，要控制债务数量，将政府债务控制到一个可偿还的范围内。此外，政府要提高贷款资金的利用率。充分利用贷款资金，加速资金在政府各个部门之间的循环，可以加强金融资源的利用率，减少再次借贷。此外，要加强政府举债融资机制。政府要加强地方政府债券自发自还制度，降低政府的违约和延期风险，提高政府的信用度，有助于民众对政府债券等其他肉丝那稿子手段的支持。

4.促进中西部地区金融的发展。由于我国的地区经济发展机器的不平衡，中西部地区经济发展缓慢，融资方式单一，因此，中西部地区，政府要采取积极地措施，促进中西部地区经济的快速发展。首先，中央政府要颁布相关有利于中西部经济发展的有利政策，为中西部经济的发展提供有力的政策环境。其次，国家要提供多种融资渠道，促进中西部地区的融资。此外，中西部地区政府要积极地采取经济措施，促进经济的转型，通过出台相关的土地优惠政策，促进中西部经济的发展。同时，政府要积极地寻找融资渠道，保证中西部融资渠道的多样想，促进中西部经济的快速发展。

5.完善地方金融监管体系。政府无限度除了地方经济发展的需求海域地方金融监管体系的缺失有关。因此，要想减少我国地区的金融风险，，必须建立专门的金融监管体系，该体系在政府部门外，监督政府，不收地方政府直接管理。同时，地方金融监管体系在监督地方政府时，必须遵守法律、法规，如果出现金融风险，该机构也要承担相应的责任。通过金融监管体系的建立，可以减少政府滥用职权，有效的控制政府金融融资量以及融资方式。此外，有效地监管可以在金融危机爆发前，做好紧急措施，还可以避免金融危机爆发时都会政府、金融机构，企业以及个人的冲击。当金融监管机构发现政府的融资量已经远远地超过了当地政府的偿还能力，金融监管机构可以通过上不上级，上级管理人员可以直接采取行政措施。当政府的融资量将快要超过该政府的偿还能力，金融机构可以向当地政府提醒，使其减少借贷量。

四、结束语

综上所述，政府通过政治手段夺取金融资源，将很有可能引发金融风险，这就要求通过建立科学的风险评价模型，提高地方金融风险评价的科学性。地方政府要建立金融风险预警系统，树立正确的业绩观念，完善地方政府债务管理体系。此外，国家也要积极的开辟新税源，解决我国财政紧缺现状，完善地方金融监管体系。国家和地方政府要注重市场的导向作用，进行积极地、科学的干预，积极的促进地方经济的转型。

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