聂日明

上海金融与法律研究院研究员

债券置换重塑经济格局

聂日明

上海金融与法律研究院研究员

2015年，财政部实施了3批地方政府发行债券置换存量债务，规模达到3.2万亿。有媒体披露，财政部将在2017年以前的3年内共置换14.7万亿地方政府的存量债务，以“时间换空间”，优化债务结构，降低融资成本。

当前地方政府的债务肇始于2008年的“四万亿”经济刺激政策，并且持续增长，债务余额从2010年底的10.7万亿上升到2014年底的15.4万亿。最初，相关部门采用存量贷款展期、借新还旧等“风险缓释术”，希望平滑偿债高峰，通过未来的经济增长来化解债务。只是这种思路会让地方政府延续以往的思路，很难遏制其超过自身能力贷款的冲动，无助于抑制债务扩张。真到出现危机的时候，可能最后还是需要中央政府来解决。

随后2012年的两会，国务院明确将采用市场化的办法处理地方债务，如资产处置、项目转让和股权出售。“谁的孩子谁抱走”是一个好思路，但在垂直管理的金融市场，没有中央政府的协调，地方政府的债务亦恐怕很难解决。更何况，地方政府的债务扩张也对应着经济增长。

在这种格局下，中央政府允许地方政府发行地方债券置换存量债务，同时收紧或禁止地方政府及其融资平台借政府信用背书进行信贷融资。2015年，新《预算法》对地方政府债务实行余额管理，允许地方政府发行债券。此时地方政府发行债券置换存量债务，不仅间接利用于中央政府信用为地方债务背书，地方债务短期内不会出现偿付危机，降低了地方的融资成本，还延长了债务的久期，避免短债长投带来的期限错配。……