左彦渊

摘要：土地，既是自然界的恩赐之物，又是人类长期生活、劳动加以改造利用，凝结了人类劳动成果的天然载体。随着人类文明的进步、技术的发展和社会分工的日臻细致和完善，土地这一有限资源愈显紧缺，产生不同行业之间的用地矛盾，但这一矛盾只能由人类自身去认识，并寻找途径加以解决。土地利用规范就是人类为解决这一矛盾而提出的有效方法。本文对达尔罕茂明安联合旗土地利用总值规划编制中遇到的一些理论问题和技术问题的处理进行总结探讨，可对未开展该项工作的地区起到借鉴作用。

关键词：土地利用；规划；问题；方法；探讨

1. 县级土地利用总体规划的志题研究

土地利用总体规划是以土地利用现状及土地资源状况为基础，以未来经济发展及土地利用技术进步为依据，以土地永续利用和各行业用地需求为目地，对规划区内全部土地在一定时段内的结构调整和时空布局进行全面安排的计划性工作。因此，必须首先弄清现状，即目前各行业内部用地的结构及其空间布局，这就是《规程》要求的土地利用现状专题研究的内容，同时，对现有土地资源对农、林、牧及建设利用的适宜程度进行评价和分析，这是《规程》中土地适宜性评价研究的任务，而土地需求量预测专题研究，是在对未来人口发展及经济发展研究的同时，对未来一定时段内技术发展及其应用的可能性进行预测，在此基础上预测规划期内各业用地的需求量，以其取得供应平衡，为规划的编制提供直接的用地结构调整依据，从用地需求量研究的前提及其所需解决的问题看，它又是现状与未来的街接点，起到承上启下的作用，以上所述三个专题是任何地区进行土地利用总体规划必须进行的最基础的工作，即必须从这里入手，进行分析研究，才可能开展规划工作，提出规划成果，但各地情况千差万别，既有资源基础的差异，又有发展的历史、人口及民族的构成、国家及地方开发总体部署及安排等差异，因此，各地规划中都会有自已需要解决的特殊问题，从而提出规划专题研究的设置问题，本文就达茂联合旗土地利用总体规划中，除以上三个必搞专题外，其它几个专题设计的基本思想谈一些体会。

1.1 土壤侵蚀专题

达茂旗地处大青山的西北面，与蒙古国接壤，低山丘陵占全旗总面积的90%，而且地表物质组成大部分为黄土类物质，都是及易遭受风蚀和水蚀的地表组成物，即规划具有土壤侵蚀发育的地貌条件和物质基础，加之该旗春季大风成为土壤侵蚀的主要因素，近年来无计划的采矿的发展等因素，都大大加快土壤侵蚀的程度，因此，土壤侵蚀已构成全旗经济，特别是农牧业发展，乡镇企业的快速发展，使达茂旗境内裸土面积大，草场退化严重，严重的制约着今后的经济发展，调整土地布局是必须着力解决的主要问题，但这一问题的解决，停留在以上定性分析的基础上是永远不够的，在规划中也是无法操作的。为彻底摸清全旗土壤侵蚀的类型，侵蚀程度及分布，有必要将感性的定性研究提高到定量研究的水平，为规划提供可靠的，便于操作的结果。

1.2 土地生产力专题

达茂旗所处地理位置及其基础条件，决定其现实土地的生产力降低而不稳，又随气候变化上下波动。在丰、平年能满足当地需要，而欠年生活异常艰难。为彻底搞清达茂旗土地现实生产能力及其安排提供可靠的依据，确定专设土地生产力研究专题，着重研究农、林、牧各业的现实生产力及潜在生产力，同时对挖潜措施作适应探讨。

1.3 土地利用战略研究

土地利用战略是土地利用总体规划的灵魂，既是不作为专题单独研究，亦是任何一个地区参加规划的人员必须下功夫探讨的问题，考虑到达茂旗的具体情况及其有关资料提供的依据，从而确定到专题进行研究。

2. 县级土地利用总体规划与土地利用战略

土地利用战略是土地利用总体规划的灵魂，它不仅指导着土地利用总体规划工作的全过程，而且对土地利用总体规划的编制起着总体指导的作用，因此，各地在土地利用总体规划的编制过程中，必须将其放在足够重要的位置。

所谓土地利用战略研究，是指一定历史时期内，一定区域土地资源合理利用的全局性、根本性战略，它包括战略目标、战略重点、战略部署、战略措施和总体战略指导思想，自有人类存在，土地就已为其利用，为什么今天才提出土地利用的战略研究问题。这是因为，首先是土地的多宜性特点所决定的，任何一个较大的区域都存在多种类型的土地资源，有些由于某些条件的限制，在目前技术条件下只能适合某种利用形式，如世界诸多高峰，由于气候及地形非常恶劣，目前无法利用，只是作为考验人类意志和能力智力攀登的高地，有些高山只能维持天然林木的繁衍等，但有些地类可作多种利用，如较平坦的川地，不仅可作耕地种植农作物，亦可种树改成林地，同时建房，修路亦省时省事，不失为理想地段，当然建为公园作为旅游之地也不成问题，从人类发展的历史来看，首先利用了条件优异的部分多宜性土地，这是理所当然的，现在的问题是，这些地方人口聚居，致使人地 矛盾重重，难以相容，这样，不仅造成各业用地的矛盾，而且造成土地的污染、破坏等威胁人类生活的发展。与这些地段明显对照的是一些丘陵山区及条件的限制，部分土地段因为人口少，经济发展迟缓，又加诸多条件的相对较差的地段，因为人口少，经济发展迟缓，又加诸多条件的限制，部分土地资源的潜力未得到充分的开发，但又同时受到不合理利用造成的侵害，如大片山地及丘陵地，其天然资源未能有效利用，却同时发生严重侵蚀，草场退化，林地被毁等危害土地生态环境的情况，土地利用总体规划就是要在规划区的现状研究的基础上，瞻望未来一定时期内经济的发展和技术进步提供的可能，对土地利用进行全面安排，部署必须符合经济上可行、效益最佳和环境趋优的要求，也必须做到目标明确，重点突出，部署合理措施得力，保障规划目标得以实现，这就是土地利用战略研究的意义和目的。

土地利用战略研究，除上述全面合理部署土地合理利用之外，还应包括土地资源与土地资产关系的研究，特别是在目前，我们必须研究土地市场与土地供求的关系及如何建立利用土地市场为国民经济发展服务，为土地规划的实施创造条件，这一问题在国有土地的利用上成为重要，以前一个相当长的历史时期，我国国有土地实行的是无偿无期限的土地划拨的使用制度，造成了土地的盲目乱占滥用和土地的浪费，另一方面的后果是建设花费大量资金无法收回，影响了土地的进一步开发利用，向高层次发展的需求。

集体土地是旗县级土地构成中的主要成份，在土地利用总体规划中占最重要的地位，这部分土地的战略地位在于如何合理配置利用以及除害兴利的问题，前者是指在农、林、牧业利用中取其合理的比例，除满足国民经济发展和人民生活需要外，要保持良好的生态状态，后者是指目前条件退化的土地的整治改良的问题，显然，各地都存在土地改良整治的问题，但土地战略研究要解决当前生产力与土地整治的关系，在发展生产的同时，找出整治的主攻方向和突破口，以收到事半功倍之效，当然，要做到这一点，并非易事，必须对情况吃透，同时考虑未来时段各业发展的要求及经济上支持的可能，在必要时必须解决改良整治的资金来源，或是通过我们的研究给政府领导指出求得资金的方向和途径。土地利用战略研究的目的之一，就是探讨规划目标实现的措施，资金就是这一措施中的硬指标，集体土地的整治改良中，除大型战略性而且影响面广的工程中政府筹资，统一部署之外，大量的改良性措施以自筹解决。其中途径之一是农村的集体企业和个体企业用地仿照国有土地有偿合作形式，积累集体改良资金，另外村民宅基地的有偿使用已在各旗县作试点，行之有效，当然主要的来源应走以工补农的路子，即集体办企业的利税积累，在这里我特别强调集体土地的有偿使用，一方面作为土地开发利用的资金来源，另一方将经济杠杆引入土地的利用分配之中，使经济土地分配中发挥应有的作用，避免土地的滥用与浪费。

3. 专题图的利用和制作

土地利用总体规划除利用大量的统计调查资料外，要充分利用现有的图件资料，一般情况下利用的专题图有：

①土地利用现状图

②草场资源或草场等级图

③林业资源调查图

④土壤分布图及养分，改良等图件

⑤水文地质图

⑥水利规划图

⑦农业综合区划图

⑧降水量等值线、等温线、等气候图件

⑨行政区划图

以上图件在多数旗县都可向相应部门索取，但由于各地区情况不同，所选专题亦有差异，不可能所需图件都很齐全，这样就要求规划人员根据实际情况，自己制作部分图件，满足规划的需要。

土地利用总体规划图是利用总体规划工作中的结晶，亦是规划指标布局等的直观反映。因此，这一图件要反映规划的基本成果，并要求易读、美观。要作到这一点，就必须对规划成果进行消化处理，融会贯通，提练综合，合理取舍，一般以土地利用现状图为基础，土地评价图的规划用地指标为依据，参考土良侵蚀图件及其它专题研究成果，采用分层和多种手段表现的方法进行编图。

土地利用现状作为底图，以满足制图数学要素和规划基础的要求，而且构成了土地利总体规划图的第一个层次。这一层主要表现图件的经纬网，方里网、行政界线、四邻，用底色反映土地利用现状中连片土地的用途，用符号表示现状利用中的点线等难以用比例尺表示的已用土地，如道路、特殊用地等，第二层参考土地评价成果，用线条、颜色、符号表示农、牧各业用地调整的区域及其范围界线。第三层用符号表示，土地利用总体规划中所列重点之工程，主要厂矿及保护，开发等土地所在的具体位置。第四层用统计图表的方法表示各乡镇及土地利用区在规划期内的用地指标，并用界线符号圈定耕地保护区的范围及保护区等级。这样规划的基础指标，调整范围及工程地点和保护地等都可在一张图上清楚的表示出来，即达到全面反映规划内容的目地，又能达到分层清晰而美观的目的，同时亦满足图负载量与内容要求的统一，同时也必须根据实际情况选用合适的表现方法，才能达到美观易读的目的。

4. 土地利用总体规划研究的基本方法探讨

土地利用总体规划对一个地区来说，牵涉到各个产业部门的方方面面，又与上下各级联系紧密，可以说是一个系统工程，因此，在研究过程中必须要有全面的安排和可操作的实施方案，同时亦必须方法得当，方能收到事半功倍的效果，通过达茂旗土地利用总体规划的编制，我总结出如下几条基本方法。

（1）分解和综合相结合是规划工作贯穿始终的基本方法。规划本身就是一个综合性系统工程，要完成这一工作必须摸清当前土地利用的基本情况和土地资源的基本状况，同时要对规划区未来发展规划及目标进行预测，又要对未来经济上、技术上对土地利用调整的需求和可能进行预测。这样很自然把一这一工作分成若干部分和步骤，就是一个分解过程，同时也分专题研究提出具体任务，这就是设立专题研究的原因，具体到各个专题研究也存在一个分解与综合的问题，这里的分解研究的目的是深入的需要，只有在各项研究深入的基础上才能进行更广泛深入的结合，抓住问题的症结，达到综合的目的。

（2）专题研究是土地利用总体规划的入口，前面谈到土地利用总体规划是一个综合性的系统工程，要对分解专题进行深入研究，这就要求规划之初对规划情况进行分析，根据已有资料情况制订专题研究方案。即专题的设制和要解决的问题。当然规程要求的三个基本专题必须要搞，没有它规划无法进行，但各地都有其具体情况，要解决的问题尽不相同，这就要求有针对性的设制自己的专题。这里要强调的是，专题研究是规范的入手处，目的是探讨规划区土地利用的经验、问题和要进行调整的重点及可能，为规范提供素材和依据，而且要以解决土地利用本身的问题为其目的，决不能把其它国民经济发展的问题作为主线进行研究。当时，研究中利用其它经济研究的成果是理所当的，没有必要回避，但利用的目的是为我服务，决不能倒置。

（3）定性研究与定量研究相结合是各专题研究的基本途径。土地既是自然的综合体，又凝结着人类劳动的成果，是个复杂的机体，加之与土地相关的各个学科的研究水平及方法的不相一致，要想完全用定量的方法研究土地，现在看来还是不太可能的，但作为一门科学必须向定量化的方向发展。因此，根据土地本身的特点，必须贯彻定性研究与定量研究相结合的方法，即根据土地类型研究定量困难的特点，采用定性的方法，而在成熟的领域，如，面积的多少，土地生产力等方面用定量研究的方法，即定量在定性的基础上的量，所以定性准确是其基础。而定量的东西又多以概率的形式中或模糊数学的形式出现，因此，定量又是模糊的。总之这一研究方法概括成一句话，就是准确的定性与模糊的定量研究相结合，这就是解决土地问题的基本方法。但决不能允许用模糊有定性与准确的定量相结合，因为后面这种研究方法只能将研究人员送入歧途，得出不可靠的结果。

（4）综合制图是土地利用总体规划的基本方法之一。这是因为土地利用总体规划不仅要对土地利用的结构进行调整和部署，而且要对各业用地进行空间布局，从空间关系上达到合理、互利、协调发展的目的。而空间的布局及其研究以图件反映最为直观，也最易工作，因此，综合制图就成为土地利用总体规划的一个最基本的研究方法和归宿。

达茂旗土地利用总体规划是参考部分旗县的经验进行的，从经验教训中抽象出具体有普遍借鉴意义的内容，难度较小，当然随着时间的推移，空间的变换，无论是县级规划的组织管理，还是业务技术方法，绝不会停留在一种模式上，而只能通过不断的实践下探索，追求科学的模式。