沈良秋

[摘 要]近年来，我国面临日益严峻的巨灾风险威胁，如暴风雪、干旱、超强台风等极端气候以及特大地震、泥石流、洪水等灾害的频繁发生，造成的经济损失程度均呈显著上升趋势，国家开始高度重视巨灾风险问题。但是如何能更好地发挥政府在应对巨灾风险时的作用，显然是一个迫切需要解决的问题，文章主要从政府单方面管理来分析我国政府应对巨灾风险应急处置问题的现状、存在的问题，最后提出政府应对巨灾风险应急处置的对策建议。

[关键词]巨灾风险；政府参与；应急处置

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.237

1 我国面临的巨灾风险及应急处置现状

1.1 我国面临的巨灾风险

近年来，我国科技水平不断提升，在巨灾风险管理方面取得了很大的进步。但面对自然灾害，特别是巨灾，我们的能力非常有限，并且巨灾风险发生的频率日益提高。随着经济的发展，人类积累的财富越来越多；由于巨灾具有系统性、多因性和难以预测的特点，一旦巨灾发生，可能造成的绝对额损失是不断增大的，破坏程度更大。以2008年汶川大地震造成的损失来说，据灾后有关部门的统计，汶川大地震是新中国成立以来破坏性最强、涉及范围最广、救灾难度最大的一次地震，共2万多顷的种植土地遭到破坏，死亡和失踪人数达8.7万余人，直接经济损失8451.4亿元。综上，我国巨灾风险形势不容乐观，经济社会发展受巨灾影响点多面广，造成人员伤亡惨重，财产损失巨大，而全社会风险意识普遍不高，因此抵御巨灾能力有待增强，巨灾风险防御体系有待完善，巨灾风险管理工作任重道远。

1.2 我国政府对巨灾应急处置现状分析

1.2.1 管理机制方面

我国政府坚持以人为本，始终把保护公众生命财产安全放在第一位，把减灾纳入经济和社会发展规划，作为实现可持续发展的重要保障，国家对救灾工作的投入力度也不断提高。目前，我国的自然灾害救助体系基本成型，包括组织指挥系统、国家灾情会商机制与预警系统、国家自然灾害救助应急预案系统、国家自然灾害救助应急响应系统、救灾物资储备与救灾装备系统、灾害救助的社会动员系统、全国恢复重建工作管理系统等。但同时也存在着不少困难和问题，包括：应急管理体制不够健全、相关法律法规还不完善、监测预警体系建设和信息系统建设滞后、专业应急救援队伍亟待加强、应急物资保障能力有待提高和日常宣传教育和社会参与不够普遍等。

1.2.2 资金运用方面

我国巨灾风险损失补偿主要以国家财政救济和社会捐助为主，主要由政府部门承担。这种巨灾风险管理的局限性十分明显，一是这种方式会造成巨大的政府财政压力：救济资金主要来源于政府的财政收入，财政救济受政府财政能力的限制，往往会造成突发性财政负担。二是这种方式对巨灾损失的补偿范围小、水平低：财政预算安排的灾害救济支出通常只占财政支出的较小比例，政府财政的救灾支出可能远远超过预算安排，财政赤字又要满足经济稳定的目标，所以政府财政只能最低限度地给受灾群众提供灾后救济，而社会捐赠又具有很大的随机性，不能满足巨灾发生时的损失情况。三是容易造成受灾地方政府和受灾群众的依赖心理，甚至造成受灾地区虚报灾情，增加道德风险，导致救灾效率低、公平性差等问题。

2 我国政府对巨灾风险应急处置存在的问题

2.1 灾后危机处理成熟，灾前预防性风险管理薄弱

政府习惯于对巨灾风险做出事后的撞击式反应，巨灾一旦发生能够迅速启动应急预案，采取各种减灾减损措施，这在汶川地震中表现得较为突出，如应急管理机制已初步建成、应急预案逐步完善等。但是，政府对巨灾风险事件的预测与预防工作做得还不够，管理意识上没有达到“灾后反应”向“灾前预防”的转变。巨灾风险管理的这两个薄弱环节直接影响到了其他巨灾风险管理主体和其他风险管理环节行为的可行性和有效性。

2.2 国家缺乏应对巨灾的引导、扶持和规划的力度

目前社会捐助和保险业在灾后损失补偿方面的作用相对显著，但相比发达国家仍有限。据统计，近年来中国每年因各种气象灾害造成的农作物受灾面积达5000万公顷，影响的人口达4亿人次，造成的经济损失占GDP的1%～3%。面对巨灾的威胁，保险业若想进行巨灾风险转移，除了有强大的再保险保障之外，还应有巨灾风险基金的支持。而中国在这方面的准备还不充分，目前保险公司提取巨灾基金不能全部或大部分从税前列支，这很大程度上抑制了保险公司建立巨灾基金的积极性，进而削弱了保险公司承保巨灾风险的能力，这也是巨灾保险裹足不前的重要原因。

2.3 巨灾风险管理手段单一

常见的巨灾风险管理工具有保险、再保险、巨灾风险基金、巨灾证券和指数保险等。我国巨灾频发，但巨灾风险管理手段却相对单一，主要通过农户自留、财政资金救助和社会捐赠的方法筹集灾后重建资金，灾民抗风险能力较差，故我国的巨灾风险管理手段过于单一，损失补偿程度较低。

2.4 巨灾风险管理体制分散

目前，我国在巨灾发生前基本没有统一的协调机制和管理部门负责各类巨灾的事前预防工作，这类工作的责任往往分散到各个有众多职能的部门中，比如洪水风险的事前工程建设、规划由水利部门负责，建筑防震标准和执行由建设部门、地震部门负责，而同属地质灾害的滑坡、泥石流又由国土资源部负责。此外，水利、建设、地震部门又分别肩负着众多其他职责，各类巨灾的风险管理工作都只是各专业部门工作的一部分，各部门间从事风险管理工作的机构之间缺乏相互协调。

3 完善政府对巨灾风险应急处置的目标和建议

3.1 完善目标

到2020年基本建成与我国经济社会发展水平相适应、结构完善、运行高效的政府应急处置体系，气象装备、技术、台站建设水平得到提升，气象监测和预报预警精细化水平提升，农业风险管理能力和防御处置能力提升，公共气象服务和保障支撑能力显著提升，农业风险管理水平和农业防灾减灾综合实力显著提升，农业防灾减灾体系整体水平跃居全球先进行列。最大限度降低损失，变被动救灾为主动防灾。进一步健全防灾减灾体系，全面提升综合防灾减灾能力，最大限度地减轻损失，降低风险。

3.2 具体措施

3.2.1 建立协调有序的应急机制和集中统一的决策指挥系统

应急指挥中心是各种信息的整合处理中心和各种社会、经济资源的协调调度中心。应急管理决策不同于常规管理决策，应遵循和坚持权力集中原则、结果优先原则、短期目标优先原则、强制执行原则以及承担风险原则，形成统一指挥，才能协调有序地把参与救援的人员，包括消防、交通、通信、搜救、医疗卫生、物资供应、武警甚至军队以及志愿人员等整合，把分散的应对危机的人力、物力整合起来，建立集中统一的决策指挥系统，从而发挥出整体的最大优势。因此，协调是有序行动的前提和保证，而有序行动则是按照各自的职责要求，有分有合，相互配合，减少了决策环节，降低了组织成本，极大地提高了管理效率。

3.2.2 建立社会动员和参与机制

政府是应急管理的主体，但有效的应急管理又不仅仅是政府自己，有效防范和化解危机必须要依靠社会公众的积极参与和支持。因此，要建立起有效的动员机制，就需要发动国内外社会各种力量共同参与应急管理。要达到这样的目标，首先需要有一个高效运转的、威信很高的政府，同时还需要有比较完善的民间社会组织和具有良好综合素质的国民。广泛发动群众，群防群治，众志成城，万众一心，是一个国家应急机制的重要保证。

3.2.3 健全应急法律制度和完善应急预警机制

我国人民自古流传下来的“一方有难，八方支援”，在面对巨灾时，全国人民自发地以捐款、捐物、志愿支援等方式加入到抗灾的战斗之中。但在温暖的真情背后，法律的规范同样重要。如何规范政府与军队之间在抗灾中的协调机制，规范捐款、捐物的使用，保护灾民、施救者、志愿者等参与人的合法权益等都需要通过法律的方式加以明确。更重要的是，在抗灾过程中，各级政府、各类领导、管理人员的权责也必须用法律的方式加以规定，这样才有可能依法加以问责。具体做到：一要制定并颁布专门的紧急状态法，以更充分的法制安排应对比目前法律界定的特别重大事件灾害还要严重的个别极端巨灾事件；二要进一步明晰在紧急状态下政府可以采取紧急措施的必要行政程序，不为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞；三要对公民的权利保障有底线、对公民在紧急状态时期遭受的损害获得法律上的有效救济；四要不断健全和完善各级党委、政府和领导干部在应对危机与处理突发事件中的法律责任。此外，应急预警机制主要是在应对突发事件时，它能起到一个对突发事件和危机的信息收集、分析、预报、监测、相关信息的发布以及信息沟通的功能。美国著名行政学家奥斯本认为：一个有预见性的政府应该采用预防而不是治疗的管理模式，政府不应该被动地接受突发事件带给社会的巨大损失，而是应该把工作重点转移到预警预防上。因此在应急管理中，完善应急预警机制尤为重要。

3.2.4 完善灾后处理和恢复重建机制

突发自然灾害事件造成的危机会带来各种各样的后遗症，严重影响人类的健康、社会行为和心理活动。因此，政府要完善灾后处理机制，采取各种策略和措施，矫正治疗各种灾后后遗症，抚平受灾民众的心理创伤，尽快恢复生理和心理健康，恢复生活的信心，变危机为契机，这是应急管理的最高境界。具体做到：一要对突发公共事件发生的原因和相关预防、处置的全部措施进行彻底、系统的调查；二要对应急管理全过程工作进行全面的评估，包括对预防、应急处置、灾后恢复等各个方面的评价，并要深刻剖析应急管理工作中存在的各种问题；三要对应急管理中存在的各种问题综合、分类，分别提出整改措施，并责成有关部门逐项落实。

4 结 论

我国幅员辽阔，各类灾害多发，建立完善的政府应急管理机制，是落实科学发展观的重大举措，事关国家的发达，民族的兴旺。在汶川大地震的整个救援过程中，我们不仅看到了人民和民族的巨大力量，也更加认识到政府在处置应急事件中的关键作用。因此政府的主导地位，信息的沟通交流，广泛的社会动员，构成了应急管理机制的核心。从总体上说，我国政府发挥了整体应急效能，最大限度地降低了灾害所造成的损失，对恢复社会秩序、维护社会稳定、保持社会和谐起到了积极作用。尽管我国政府的应急管理机制建设取得了较大的进步，但仍存在不足之处，尤其是对自然灾害的应急管理机制建设道路更是任重道远。居安思危，思而有备。我们必须通过学习和研究各种危机应对过程，提升政府的危机管理能力，保护公民的生命和财产安全，树立执政为民形象，促进我国现代化建设事业的可持续发展。

参考文献：

[1]王立冬.建立云南农业巨灾风险保障基金模型理论研究[J].中国市场，2015（30）.

[2]罗承舜.我国巨灾保险市场供求主体的分析与思考[J].中国市场，2014（47）.