吴玉宗+张杰+李根雪

[摘 要]自20世纪80年代起，我国实行了计划生育政策。由此，由夫妻二人与独生子女构成的核心家庭越来越多。随着时代的变化和社会的演进，一个特殊群体——“失独家庭”渐渐出现在人们的视野中。这个群体越来越成为需要政府和社会关爱和帮助的群体。文章通过对温州市失独家庭诉求的调研，从政府帮扶服务的角度提出了温州市进一步完善失独群体帮扶政策的建议。

[关键词]失独家庭；诉求；政府；帮扶服务

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.230

“计划生育政策”是我国的一项基本国策，而“独生子女”更是一个中国大陆独有的产物，带有中国特色的名词。不可否认的是，这项政策的实施，控制住了我国人口的高增长率，对中国人口的持续增长做出了不可磨灭的贡献。然而，“独生”意味着唯一，而唯一是经不起伤害，更经不起毁灭的，对于只有一个孩子的父母来说，当他们已经过了生育年龄，这唯一的孩子便是不可替代的。子女的唯一性意味着家庭的脆弱性，所以独生子女家庭本质上是风险家庭，一旦独生子女出现意外，带给家庭的伤害便是无法预估的。失独群体便在这样的背景下，应运而生。

失独家庭的问题在温州同样存在，其对温州经济社会的和谐健康发展也形成了重大影响。温州市政府高度重视失独家庭的关照和扶助问题，相继出台了大量的政策性文件，解决失独家庭在经济上、生活上、精神和心理方面的困难和问题。温州市在对失独家庭服务方面已经走出了一条独特的道路，形成了一种别具特色的关爱、关照模式。新形势下，我们更要对失独家庭的基本诉求把握清楚，进一步完善政府公共服务，为失独家庭营造一片宁静祥和的环境。

1 失独家庭生活所需及其基本诉求

为了了解温州市失独家庭的诉求情况，笔者选取在温州鹿城区、瑞安市、苍南县、永嘉县等范围内的50个失独家庭作为访谈和调查的对象，由于到访时有6个家庭没有人，走访了 44个家庭，发放并回收了44份有效问卷。他们的基本诉求有下面这些方面。

1.1 情感慰藉诉求

自古以来，中国有养儿防老的传统。对于父母而言孩子是他们倾尽一切的希望，也是自己进入老年后的依靠。失去孩子让他们觉得生活没有意义，他们担心自己老了身边没有人听自己唠叨、没有人陪伴感到凄凉。化解这些人的心理症结，对这些人给予心灵的抚慰和精神的关爱，帮助他们走出阴影，是最需要政府和社会高度关注的。

温州市有失独家庭772户，涉及家庭人口1189人，对其进行了部分的调查显示，他们大多数都是情绪一般，缺少了子女的陪伴给他们以巨大的精神打击，65.8%的人是生活态度较为消极，内心深处较为孤寂、凄凉和空虚；15.8%的人表现为精神心理状态十分不佳，失独的打击让他们备受刺激，无法接受现实，难以走出悲痛的阴影。通过了解分析，他们都极度需要生活和精神上的关爱，而这又是我们现在必须要加紧的工作之一。

1.2 经济诉求

失独家庭的经济问题非常常见，也是他们面临的一个大问题。这一点体现在生活所需和生活照料两个方面。由于情绪问题他们不愿工作，他们感觉到生活没有希望了就不去工作，因此经济问题比较严重，经济来源主要依靠政府的补贴，但是政府给予的补贴比较少，而有个别的失独家庭由于一些原因是没有获得政府补贴的，没有获得政府补贴的失独家庭由于文化程度较低对相关政策完全不了解或者了解太少，没有申报，或者是因为一些原因并没有补贴。但这些情况在城市里比较少，市区里的失独家庭都有政府补贴。城区失独家庭的经济状况相比之下较好，大多数生活没有问题，他们有些有退休金，并且城市里失独家庭都与社区服务人员有着比较密切的关系，社区里网格人员非常了解失独家庭的情况，并且经常看望他们，有着比较好的关系。这样看来，失独家庭的生活所需和生活照料都是存在问题的，导致的经济问题也是基本诉求之一。

通过对温州及附近地区的调查研究显示，不少父母失去了生活的信心和勇气，工作和挣钱的欲望大大减少，直接影响到家庭的经济收入。这类人群达到了60.4%，生活可以说是举步维艰，沦为困难户。

1.3 养老问题

大部分的农村失独家庭并没有养老保险，因为养老保险是要自己每个月出钱交的，而这笔钱对于他们来说是比较高的，所以即使他们现在是特殊家庭，政府也是没有给予他们特殊照顾的，没有自己缴费的人是无法享有养老保险的。而大部分城市里的失独家庭由于他们之前有工作，基本上单位里会统一交钱的，所以基本上班的人都会有养老保险，但没有上班的比如女性就没有享受养老保险，政府也是没有给予什么特殊政策的。关于养老问题，失独家庭基本上都是拒绝去养老院养老的，有些是因为自己有房子，不需要去养老院，有些是直接抗拒去养老院。

由于医疗保险基本上都是自己出钱付的保险，并且与其他人并没有什么区别，政府并没有在医疗保险上对失独家庭有什么优惠政策。也有的农村失独家庭是没有医疗保险的，因为他们没有钱交医疗保险。

据调查，温州地区没有养老保险的人达到33%，主要是由于年龄问题，有的是年龄不够，有的年龄超了无法参保。而没有医疗保险的人达到43%。并且由于城乡社会保险制度的不同，导致这些家庭在保障上差距较大。不过，在医疗方面，温州已经为老人去医院看病开通了绿色通道。尽管如此，温州及周边地区的失独家庭养老方面的工作做得还是不完善，失独家庭的养老问题亟待解决。

1.4 隔代抚养问题

失独家庭的另一种组成是由不连续的两代组成的，比如家里只剩下了爷爷、孙子/女或奶奶、孙子/女或爷爷、奶奶和孙子/女，对于这样的家庭组成而言，隔代的抚养、隔代的教育和住房问题是他们面临的最大问题，一般由于隔代监护人和被监护人的年龄差距较大，隔代监护人照顾被监管人的期限是比较少的，由于家庭缺乏劳动力而没有收入，这样隔代抚养的问题就更突出。

1.5 再生育诉求

失独家庭再生育方面的诉求也是值得关注的。这方面的诉求主要是存在于40～50岁之间的失独人群，这个年龄段的失独者，既没有30多岁的失独父母重生的希望，又不像50岁以上的失独老人一切已成定局，不再挣扎。他们大多数都为能再次拥有一个孩子而承受了常人难以想象的痛苦和煎熬，无论是自己生育，还是领养孩子，都会有来自工作和社会的更多的责任和压力。而目前还很少有来自政府方面的关怀和安慰，这样的扶助政策也几乎是没有的。

据调查分析，温州目前对有意愿收养孩子的家庭，民政部门、公安部门在收养手续和入户方面开通绿色服务通道。当然这样做得还是不够的，接下来的这方面的工作仍是任重道远。

2 温州市失独家庭帮扶关爱工作的状况

温州市对于失独家庭的帮扶有一整套的方案，对于失独家庭的帮扶关爱工作也已经形成了自己的特色，帮扶工作还在继续，关爱措施还在实行，丰富了 “温州特色”新模式的理论，促进了温州进一步的平稳发展。

2.1 建立了失独家庭的经济补助动态化的制度

一是补助标准的动态增长的双轨制。参加养老保险和动态提高特别补助标准；二是扩大人口和计划生育公益金筹措渠道和资金规模，增加失独家庭临时性救助范围和标准，如一次性大病救助、突发事故救助、困难慰问等，切实让失独家庭成员生活更有保障。

根据温州市2013年对失独家庭全程服务的规定，对参加社保的失独父母，由政府全额补助参加养老保险或参照社保标准直接按月发放补助金（每月500～700元）。对于未享受养老保险补助的失独父母，政府相应地提高特别扶助标准（每月达1000元左右）。个别地方特殊情况特殊对待，将年龄已超还没有参保的特殊家庭也纳入参保范围。并且为老年人提供自愿参加的养老机构服务，民政部门优先安排，费用予以优惠。同时，经过人口计生和民政部门认定，把失独家庭父母纳入城乡居民医疗保险补助范畴。卫生部门开展医疗机构或医生与失独家庭的一对一结对帮扶等活动，及时有效地为失独家庭开展医疗服务。

2.2 实行了分类帮扶措施，提高了帮扶的有效性

失独家庭的情况差异性比较大，在帮扶关爱方面有不同的需求。因此对这些家庭的帮扶既需要解决共性的困难，也需要解决不同家庭的个性方面的困难。这样就必须采取多样化的帮扶办法。温州市采取了特征性按需帮扶和共性按需帮扶两种办法，取得了一般性和特殊性相结合的效果，使帮扶更加个性化和人性化。

2011年开始至今，温州市提出要求各地要开展对失独家庭的扶助活动和慰问活动。2012年温州市对现有的失独家庭帮扶政策进行了梳理，并开展了失独家庭帮扶的调研工作，在此基础上，2013年温州市在全省首个以市委市政府的名义正式出台了《关于开展失独家庭全程服务的意见》的文件，按照全程服务的理念，针对失独家庭开展经济、医疗、就业、领养、临终等全程关爱服务政策，使服务失独家庭的工作不留模糊地带、不留断裂环节。这在浙江省是第一个，在全国也居于领先的水平。全市11个县（市、区）也根据本地的实际，相继出台了相关的配套文件，把对失独家庭的帮扶和关爱措施具体化。

2.3 充分发挥了各县市区及下级政府的作用，形成上下一体的帮扶机制

温州市是政策指导加财政支持，各县市区是结合自身实际在市里政策的基础上也给予适当的财政补助，各乡镇和街道办事处则具体落实和实施，开展各种活动，组织关爱志愿者，具体负责补贴工作到家到户的核实审查。各级政府负责人及其相关部门也采取定时或不定时地看望失独家庭，并且在节假日送上节假日必需的生活用品等。一些社会组织和志愿者团体也积极投身到为失独群体服务的行列。

3 温州市完善失独家庭帮扶服务的建议

虽然温州政府做了很多帮扶的工作，但是，离失独家庭群体的要求还有一定的距离。在条件允许和政策许可的范围内，温州市政府还应该采取更有效的措施，提高对失独家庭帮扶的水平和质量。具体来说，应该在以下方面努力。

3.1 尝试推动失独家庭工作方面的地方性立法

失独家庭的关爱和扶助是我国遇到的一个崭新的课题，如何对这一特殊群体给予关照和扶助，如何开展失独家庭的工作，各地都还是各行其是。虽然中央政府有一些政策性的指导意见，但是这些意见不全面、不系统，而且往往是针对某种问题的具体措施，没有全面指导的作用。在国家还没有对此立法的情况下，温州市可以考虑进行地方性立法，为失独家庭群体的帮扶、关爱、照顾和权益保护等提供法律依据，使失独群体的权益保护工作法律化、正规化、系统化。目前，计划生育管理部门在工作中面临的一些问题，都和政策差异大、规范性不强、权威性不足有关。所以导致执行起来有难度。如失独家庭加入养老保险，有的地方解决了，有的地方没有完全解决，就和加入社会保障人员的年龄规定有关。这个问题怎么解决，如果温州市能够统一起来，这些问题就完全解决了。其实把《温州市失独家庭全程服务的意见》，转化成更具体的温州的地方性法律，是可能的。卫计委应该推动这项工作。既有利于卫计委开展失独家庭的公共服务工作，也有利于保障失独家庭群体的权益。

3.2 探索建立失独家庭帮扶的长效机制

失独家庭的问题将是一个长期的问题，也是一个人力、物力、资金消耗都比较大的问题。要有效解决这个问题，需要探索建立帮扶的长效机制。这个机制应该是“政府主导、部门协作、社会参与”的机制。在资金投入上，政府财政投入为主、社会资金慈善总会、红十字会和计生协会等支持为辅，在帮扶项目的组织实施上，应该是政府购买公共服务为主，政府相关部门、社会团体支持协助为辅，在帮扶措施的落实到位上，应该以街道、乡镇为责任主体，具体落实帮扶服务到位，其他社会专业机构、志愿组织进行专业帮扶为辅。只有这样，失独家庭的困难问题的解决才能持续推进。

3.3 构建以政府购买服务为主的、依托专业服务机构的多样化的社会养老服务体系

从调查来看，失独家庭群体的养老服务社会化还没有建立起来，绝大多数都还是在家庭居家养老。政府也只是提供帮扶措施、定期慰问等服务。只对个别年龄大、身体差的与民政部门合作，安排进入养老机构养老。居家养老方式固然符合中国人的传统，但是随着这些人年龄增大、身体变差，自主生活能力严重不足的时候，就需要专业的机构和比较专业的人员的服务。完全由政府来解决养老问题是不可能的。就应该大力发展社会化的养老服务体系。参照湖州市吴兴区、长兴县在全国率先建立的以政府购买服务的方式，依托专业服务机构开展失独家庭居家养老帮扶的办法，构建以居家养老帮扶为主，社会养老、机构养老为辅的多样化服务体系，把生活照料、健康促进、困难救助、精神慰藉等多方面帮扶服务体系有机结合起来，给失独家庭多样化的选择余地，有效满足这些特殊家庭养老需求。

据此，计划生育部门应该做好规划，对需要养老的家庭进行摸底调查，实行动态管理。首先要建立县（市、区）的失独家庭服务中心（可以依托计划生育协会），对这些家庭的情况建立数据库，调整安排这些家庭的养老帮扶工作。其次，以社区为基础，建立政府购买的社区居家养老服务组织（生活照料、健康促进、精神慰藉等方面的服务），主要提供居家养老服务，解决不愿意进养老院的老人的养老问题。从我们的调查看，38%的老人不愿意进养老院养老。原因一是不相信养老机构的服务质量，二是担心养老经费负担无法承受。再次，建立相对集中的集中养老帮扶基地。与民政部门、养老机构合作，对无法居家养老的家庭开展帮扶。最后，建立治疗为主的养老服务机构，与医疗机构合作建立以治疗服务为主的帮扶服务，主要为长期疾病患者提供养老服务。

3.4 采取为计划生育特殊家庭中长期病患者配备“家庭医生”的办法

从调查看出，不少失独家庭因遭受意外打击，精神、身体都受到损害，身心状况不好者比例较大。应该在卫计委的安排下，对这些家庭的老人进行一次统一的体检，把他们的身体健康情况、精神状况等弄清楚，建立起数据库。并根据检查的结果，确定需要配备“家庭医生”服务的对象，按照需要配备医生关照的家庭成员的数额，在社区卫生中心或乡镇医院选择“家庭医生”开展“一对多”的服务。这些“家庭医生”可以采取政府向医疗部门购买服务的方式实施，卫计委进行组织和监督。

3.5 力争把失独家庭的帮扶列入2016—2020年国家扶贫攻坚计划

尽快摸清失独家庭的经济困难情况，力争把这些特殊家庭列入2016—2020年国家扶贫攻坚计划以获得更多的支持。从我们调查的情况看，这些家庭不少是真正的贫困户，列入国家扶贫计划中急需解决的特殊群体来解决，应该是完全符合条件的。卫计委应该抓紧做好这个方面的基础工作，与相关部门沟通协调。如果纳入国家扶贫计划，则可以缓解地方财政的压力，也增强对这些家庭的保障能力。

3.6 开展对计划生育特殊家庭的专业化心理、精神方面的帮扶活动

从调查看出，失独家庭心理上、情感上的失落是比较严重的。对这些家庭可以开展一系列的专业化的帮扶活动。可以和大学的心理学会、社会工作协会、医科大学心理卫生专业合作，有计划地开展一些对老人给予心理干预、心理辅导等活动。卫计委可以购买这些专业机构的服务。这些服务结合大学生社会实践活动、志愿者活动和暑期社会实践活动来展开，既有利于帮扶相关的老人，也为大学生服务社会提供条件，再则服务的经费也会比较节约。

温州市侨联和温州大学社会工作协会开展的侨界留守儿童暑期服务营的活动，得到了国家侨办高度评价，也得到了许多华侨的称赞和帮助，有较大的社会影响。这些活动可以是一对一、一对多的，也可以是多对一、多对多的方式，建立起学生和这些老人的联系，让学生给他们洗衣服、打扫卫生、聊天散步、排遣寂寞，对他们走出生活阴影，应该很有帮助。其他具体形式可以在帮扶活动中逐步扩展、充实。

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