吴玲

幼儿园布局调整，是指对现有幼儿园格局进行重新规划，以提高学前教育的投资效益。由于“布局”讲究空间配置和呈现方式的合理性，因而特定领域的布局应与上位及相关布局相协调。[1]显然，对于我国农村学前教育发展来说，有无规划、规划得如何，意义重大而现实。

一、我国学前教育长期是短板——“欠账过多”

长期以来，“穷国办大教育”是我们听到最多的有关“教育国情”的管理解释。其实，公开数据和比较研究都表明，这种解释是简单化的。[2]实际上，我国教育财政比例常常低于世界平均水平；而在这较少的教育财政经费里，又极不合理，形成“大大、小小、欠幼”局面。

1.我国学前教育发展长期“欠账”。

所谓“大大、小小、欠幼”，是对我国教育经费分配格局的一种形象表达。大意是我国财政中教育投入长期欠账，并且结构很不合理：大块的钱用在高等教育（大学），小块的钱用在基础教育（以小学为代表的义务教育），对学前教育熟视无睹（幼儿园、托儿所）。显然，我国学前教育长期是教育短板——“欠账过多”是最简明的概括。

众所周知，新中国前30多年以计划经济为主，我国学前教育被视为“后勤”，“为家长参加工作、学习提供便利条件”是其任务之一，公办园（包括集体园）一枝独秀。世纪末市场化改革后，原有的公办园经过“关停并转甩包袱”后所剩无几，学前教育资源总量急剧下降，而民办园则“自然”生长，逐渐占据主流。

需要指出的是，在相当长时期，我国涉及幼教的几次变革，大多是作为其他改革的适应性调整，实际上是“被改革”。根据统计，直至2009年，我国幼儿园总量严重不足，城乡学前教育三年的毛入学率仅为50.9%。

2.农村学前教育身处弱势，发展严重缺失。

由于复杂的历史原因，我国学前教育发展上还存在着严重的城乡不平衡、区域不平衡、园际不平衡。这种不均衡不仅导致城市幼儿的“入园难”，更导致农村幼儿的“难入园”——城市的“入园贵”“入园难”（难入优质公办园）与农村的“入差园”“难入园”并存。其症结是：总量不足，发展水平极不均衡。

以城乡不平衡为例，我国城乡学前教育发展的差异十分严峻。近40年来，前30年我国农村学前教育资源严重缺乏，不少乡镇连一个公办园都没有；有公办园的也主要坐落在乡镇政府所在地，覆盖面极为有限；民办园也多选择交通便利、生源多的地方，贫困偏远地方很少有人去办园。农村幼儿长期处于无园可入，尤其是无法就近入园的境地。于是，不少留守儿童成为散养的“野孩子”，而随迁子女则成为圈养的“野孩子”。由此诱发了一系列问题，甚至发生了一些恶意性事件。以安徽省为例，直到2007年，按师生比要求，全省专任教师配置的达标率不足20%。迄至2013年底，全省专任教师应有111967，实际上只有51120人，约占46%。农村幼儿园专任教师比例不足城市四分之一，入园率低于城市近40个百分点。

二、农村幼儿园布局研究不足，亟需联系实际研究

1.近年我国学前教育发展意义被重新认识。

值得高兴的是，经过10多年的反思，学前教育事业的意义在我国被人们重新认识。在新世纪里国家已经把发展学前教育纳入新农村建设。2010年，两个与学前教育有关的重要文件出台，给学前教育事业大发展带来空前机遇：一是《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，它为学前教育尤其是农村学前教育的发展描绘了蓝图。二是《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，它对学前教育发展做出全方位设计。由此，各地以积极态度发展学前教育，落实“行动计划”。

在“规划纲要”和“若干意见”的引导与设计下，我国农村学前教育发展进入“春天”。特别是实施“农村学前教育推进工程”和中央财政支持的系列项目，以县为单位连续实施两期“学前教育三年行动计划”。根据教育部网站资料，实行“行动计划”五年来，我国学前教育投入和幼儿教师迅速增加。截至2014年，“全国学前三年毛入园率达70.5%，比2009年提高了19.6个百分点，成为我国近年教育事业发展上的一大亮点。”

2.农村幼儿园布局亟需理论结合实际的研究。

但是，由于历史欠账过多，我国农村学前教育大多处于“野生状态”：总量严重不足、设施设备简陋、课程教学随意、教师素质不高、园际恶性竞争、安全隐患潜伏和小学化倾向严重等现象十分普遍。这些矛盾可以从不同角度审视，但是，经济水平失衡、资源分配不均、幼教监管缺失，无疑是造成城乡学前教育不公的最重要原因。这也表明，当前我国城乡幼儿园布局亟待调整和完善，农村学前教育发展挑战和机遇同在。

令人遗憾的是，过往我们对学前教育及其管理尤其是学前教育规划、幼儿园布局的研究严重不足。有鉴于此，我们以“幼儿园布局调整”为题申报了研究课题，希望在调研基础上揭示存在的问题并提出改善建议。

三、近年学前教育发展成绩显著，但仍需通过布局调整提升水平

1.历时5年对300多人进行全面系统调研。

课题研究在查阅相关政策文件和研究文献基础上，主要采用问卷、访谈、观察和比较的方法，选取安徽省各地市300多名来自农村的幼儿教师、园长为研究对象（另有少量教研员和家长），对比分析毛入园率、园所类型、教师队伍、管理体制等指标，对与幼儿园布局相关的主要影响因素进行调查。

以下是调研中问卷部分的整理和访谈要点，从中可以了解一些基本情况。

2.问卷调查围绕幼儿园布局情况和调整效果。

问卷调查有258名调查对象参加，共设20题（其中3个多选题），了解我国农村幼儿园布局情况（个别题有1～3份丢失，故少数题的总和不足100%）。

17个单选题，结果整理如下：（1）布局对民办园的影响——67.1%认为布局调整对农村民办园发展有影响，13.2%认为没有影响，19.8%回答是否有影响不清楚；（2）当地城乡幼儿园的差距——66.3%认为调整后农村园和城镇园间的差距有所缩小，10.5%认为差距进一步扩大，11.2%认为依然存在较大差距，10.9%回答不清楚；（3）当地家长对布局调整是否满意——9.3%认为非常满意，56.2%认为满意，8.9%认为不满意，0.8%认为非常不满意，24.4%回答对家长看法不清楚；（4）制约农村园发展最重要因素——50.4%认为政府支持力度不足，34.9%认为是落后的教育观念，各有5.8%认为是落伍的硬件和不合格且高流失的教师队伍，2.7%认为是其他因素；（5）所在地幼儿园布局调整是否合理——4.7%认为调整非常合理，72.9%认为合理，17.8%认为不合理，3.5%认为非常不合理；（6）所在地乡镇是否有公办园——62.4%回答有一所，20.2%回答有不止一所，8.9%回答目前还没有，8.1%回答正在新建；（7）所在园存在时间——58.5%表示调整前已存在，40.7%表示是在布局调整后才有的；（8）所在地农村新建扩建公办园教师来源——54.3%表示由教育局统招有编制即定编定岗，7.4%表示统招无编制即定编不定人，22.1%表示由幼儿园自招自支工资，15.9%表示通过其他渠道招聘；（9）所在地农村园的主管部门——6.6%表示由乡镇政府管理，72.5%表示由县教育局管理，19.8%表示由县乡共同管理；（10）所在园性质类型——71.3%表示属公办园（含部门、集体办），14.3%表示属普惠性民办园，10.5%表示属民办园，另有3.1%表示来自其他教育机构；（11）所在镇中心园校舍来源——53.9%回答新建，35.3%回答扩建；9.3%回答闲置校舍；（12）调整后农村园水平是否提高——74.4%表示整体水平有提高，15.5%表示并没有提高，8.9%回答不清楚；（13）调整后所在地城乡幼儿是否享受高质量学前教育——29.1%表示可一样享受，58.5%表示不能享受同质教育，11.6%表示对此不很清楚；（14）调整后所在地农村园环境条件是否得到改善——77.5%认为调整后得到改善，15.5%认为并没有得到改善，7%表示对此不很清楚；（15）所在地农村幼儿入园难问题得到解决情况——85.3%表示入园难问题得到解决，7.8%表示没有得到解决，6.6%回答是否得到解决不清楚；（16）调整后所在地幼儿园增减情况——57.8%表示调整后有所增加，27.9%表示并无增加，14.3%表示对此不清楚；（17）布局调整对个人工作的影响——74.8%表示调整后压力更大，20.9%表示没有明显影响，3.9%表示压力减轻。

3个多选题，结果整理如下（括号内为调查对象的选择频数）：（1）布局调整给幼儿园带来压力的来源：来自落后观念需改变（210），教师自身素质需提升（206），家长给予的压力（133），幼儿园给予的压力（98）；（2）农村园在布局调整中应注意问题：提高教师质量（207），保证教师数量（203），园舍建设符合要求（152），公办园、民办园互补（105），避免一刀切（92），园长持证上岗（87）；（3）布局调整得到明显改善的方面：教学条件改善了（203），教学质量提高了（142），入园难问题得到一定程度解决了（132），师资质量提高了（126），幼儿园经费落实了（89），教师待遇提升了（27），问题没有得到明显改善（29）。

3.访谈围绕布局调整和“一镇一园”工程情况。

2014年11-12月，借学校承办“国培计划”，邀请部分农村园长进行专题访谈（共4次，被访谈人36人）。访谈内容广泛深入，主题是幼儿园布局调整效果和“一镇一园”工程。

通过与园长访谈，我们了解到：目前我省农村园布局基本可做到“一镇一园”，但是，学前教育依旧存在诸多薄弱环节，农村幼儿园中的一些“老大难”问题还没有得到根本解决。诸如经费投入水平较低，缺乏长效保障机制；师资队伍数量不足，专业化水平不高；办园体制、管理体制不够完善；农村幼教小学化压力巨大，保教质量需要进一步提高等。对于这些问题的解决，需要认真进行研究。不过，一些园长在工作中富有实践智慧——有些做法很值得我们思考并借鉴。例如，有些地区出现的“民办幼儿园火，公办幼儿园冷清”的现象，可以采取民办园反哺公办园的做法。

此外，大部分园长提及有关部门和少数官员“不作为”和“乱作为”问题，这在农村公办园建设中表现比较突出：不少人只是将其当作一项任务，追求的是政绩和形象。我们认为其中可能既有官德问题，也有水平和方法问题。为此，在农村幼儿园布局中，政府特别需要把“好事办好”。首先，应该高度重视，统筹规划，分步调整；其次，需要加大投入，不仅仅是经费投入——多措并举，尤其是加强教职工队伍的建设，努力扩大农村园教学资源；第三，增加农村园建设普惠性政策的落实，相关部门应当强化保障；第四，理顺和创新体制机制，规范办园行为，切实提高办园质量。

4.以布局优化促进城乡学前教育协调发展。

根据以上问卷结果，结合访谈、观察和比较研究，我们认为，如同我国迎来学前教育春天，通过5年多的努力，安徽省学前教育包括农村学前教育发生了巨大变化，成绩显著。截至2015年底，全省幼儿园共6988所，在园幼儿185.7万人，学前三年毛入园率达80.1%，比2009年都有大幅提高。应该说，长期积累的“入园难”问题初步缓解，原来扩大着的城乡差距得到一定程度遏制——成绩来之不易。

不过，在肯定成绩，提高信心的同时，也要看到我省学前教育与先进省市还存在不小距离，农村幼儿园布局调整面临的问题和困难还不少。[3]基于《安徽省第二期学前教育三年行动计划（2014-2016年）》，针对与发达省市的差距和城乡发展不平衡等问题，本课题研究为促进安徽省学前教育发展提出如下建议：明确省政府统筹和各级政府主导发展与管理学前教育的责任，将学前教育纳入区域发展规划，探索建立实行“全国规划、省级统筹、县管为主、乡村配合”的农村学前教育管理体制；建立幼儿园批建、师资组建同步机制；坚持公平与效率的统一，建立帮扶与补贴机制，建构公办民办园并举互促格局，扩大优质学前教育资源；改善农村幼儿教师编制和待遇，提高农村幼儿教师素质；积极鼓励民众参与，营造良好氛围，提高农村幼儿园覆盖率和入园率，促进学前教育内涵发展和健康发展。