马连新　孙　婧　王绍祥

(1.安徽省公益性地质调查管理中心；2.中国国土资源经济研究院；3.安徽省地质测绘技术院)



安徽省采矿权管理问题的调查及建议

马连新1孙婧2王绍祥3

(1.安徽省公益性地质调查管理中心；2.中国国土资源经济研究院；3.安徽省地质测绘技术院)

通过矿产资源综合调查，了解了安徽省采矿权基本情况、权益构成、生产情况、经济指标和生态环境指标等，基本掌握了2014年度安徽省矿产开采情况，对矿产资源开采及管理中存在的问题进行了分析，并提出了建议。

采矿权管理存在问题建议

为加强矿产资源勘查开采管理，2014年度国土资源部在安徽省开展了采矿权综合调查试点工作。在安徽省国土资源厅的大力支持下，安徽省公益性地质调查管理中心等单位的配合下，中国国土资源经济研究院按照抽样调研、市级试点、全省推开的步骤，对安徽省内非油气矿种的1 778宗有效采矿权采集了138项综合信息，并组织开展了三轮采矿权管理现状调研，对采矿权管理及存在问题进行了梳理，形成完善采矿权管理的对策建议。

1　安徽省采矿权基本情况

①按照发证权限划分：部级52宗、省级467宗、市级255宗、县级1 004宗；②按照采矿权状态划分：有效期内1 430宗、过期未延续111宗、报件办理中237宗(办理延续中225宗、办理转让中9宗、办理注销中3宗)。省内各市中采矿权最多的是阜阳市，矿权最多为327家，绝大部分为砖瓦用黏土；六安、池州、宣城、安庆、滁州、芜湖、合肥等采矿权数量均超过100宗。

全省采矿权累计登记面积为2 481km2，其中采矿权累计登记面积最大的为淮南市、淮北市，分别为676km2和620km2，采矿权累计所占面积占全市行政区范围的比例分别为24.81%和29.24%。

该省的优势矿种为煤、铁、铜和水泥用灰岩4种矿种，矿山数量分别为65宗、113宗、106宗和70宗，矿山累计登记面积分别为2 011.15，114.36，65.71和57.60km2，其面积之和占本次调查矿山总登记面积的88.72%。优势矿种资源丰富，采矿权地理位置分布呈现一定的规律：煤矿主要分布在淮南、淮北和宿州，铁矿主要分布在马鞍山、六安霍邱、芜湖和合肥庐江，铜矿主要分布在铜陵、芜湖、合肥和安庆，水泥用灰岩主要分布在池州、合肥、安庆和宣城。

按照采矿权人性质，全省采矿权可分为国有及国有控股202宗、集体及集体控股92宗、民营及民营控股1454宗、外商独资及控股15宗、港澳台商独资及控股15宗。民营企业登记的采矿权占全省采矿权数量的80%以上，累计的工业总产值为311.33亿元，仅占全省矿山工业总产值的21%；而国有及国有控股企业所登记持有的采矿权占比不到全省总数量的20%，工业总产值占全省77%。说明在该省矿业经济中，国有及国有控股登记持有的采矿权在矿业经济中仍发挥着主导作用。

2　采矿权生产情况

该省各类矿山从业总人数33.52万人、年产矿石总量50 768.475 9万t、年度工业产值总计为1 520.26 亿元；煤、铁、铜、水泥用灰岩的从业人员、年产矿石量、工业总产值、综合利用产值和矿产品销售收入分别占全省的78%、 68%、 86%、 88% 、91%。

全省矿山共有专业技术人员15 651人，分为地质、测量、采矿、选矿、安全5个专业，其中地质专业人员1 585人、测量专业人员1 251人、采矿专业人员6 142人、选矿专业人员1 476人、安全专业总人数5 197人(见表1)。

表1　矿山技术人员情况 人

按开采方式统计，露天开采矿山1 326座、地下开采矿山420座,地下+露天矿山32座；按照生产状态统计，生产矿山1 193座、在建矿山138座、改扩建矿山137座,停产矿山310座。其中停产矿山主要为省级发证的小规模金属矿山和县级发证的砂石土类矿山，这与当前的矿业经济低迷状态有关(见表2)。

表2　矿山生产状态情况 座

3　采矿权管理存在的主要问题

3.1过期采矿权的调查

在国土资源部的采矿权登记库中，安徽省共有3 881宗，通过此次采矿权综合调查，发现有2 103宗为过期矿权和登记数据，目前有效采矿权仅有1 778 宗。过期采矿权的存在，在一定程度上影响了采矿权的管理：①过期矿业权的大量存在，导致我国矿业权家底不清，对于政府制定规划与管理决策带来困难；②大量过期矿业权损害了我国法律的权威性，也损害了矿政管理部门的公信力和社会形象；③有些过期矿业权是由于矿业权人趋利避责、故意违法所致，其中有些矿山还存在安全隐患，如果长期得不到解决，将会损害国家和社会利益。因此省国土资源厅将过期采矿权的清理工作作为今后的常态化工作，定期清理过期采矿权。2015年12月再次公告，注销200宗过期采矿权[1]。

3.2矿产资源勘查开采秩序的整顿形势严峻

(1)目前采矿权的新设受矿业权设置方案和网上配号双重制约，导致采矿权新立数量有限(2013—2014年共成功出让采矿权28宗、完成办证仅15宗)，特别是当前建筑石料价格疯涨和机械化快速开采，少数矿区群众的法制意识不高，基层矿政管理力量薄弱，打击力度不够，受经济利益的驱动，导致当前无证开采建筑石料成为安徽省无证勘查开采案件的主要构成部分。

(2)安徽省矿权总数多，而矿政管理人员配备不足，严重缺少地质矿产专业人员：①全省探矿权采矿权超过5 000宗，而省、市、县三级矿政管理部门配备人员不足，县级人员不足情况尤为突出(据统计有38.6%的县局从事矿政管理仅1人在编、有35.1%的县局仅2人在编、3个及以上的在编人员从事矿政管理的县局仅占26.3%)；②该省矿管机构设置是按照“4421”模式，基层国土局业务繁杂，由于在编人员不足，各级国土资源主管部门行政机关只好向下属单位借调或者聘用部分人员参与日常的矿政管理工作，但是依然缺乏地质专业技术人员；③一些不法矿业权人利用井下矿山开采不易被察觉的特点，越层越界开采矿产资源获取非法经济利益，给矿山生产带来极大的安全隐患。

3.3矿山开采、综合利用等存在的问题

①矿山企业的技术力量占矿山从业人数总量比例较低，全省矿山共有从业人数335 239人，而技术人员只有15 651人，仅占矿山从业人数的4.67%；②技术人员在各级发证的矿山中分布不均，根据各类专业人员累计，部级发证的每个矿山平均为86人，省级发证的每个矿山平均为11人，而市县发证的矿山平均技术人员仅为4～5人，在质量上，高中级技术人员主要集中在部省两级发证的矿山，平均每个部级发证矿山有8个高级技术人员，每个省级发证矿山有1.7个高级技术人员，市县两级发证每个矿山只有0.28～0.31个；③专业上分布不均，主要为采矿和安全专业，其中采矿专业人数占39%，安全专业人数占33%，二者共占比例为72%，测绘、选矿和地质专业相对不足，尤其测量专业人数最低，占所有专业人员总数的8%。

3.4采矿权报件数量多，审查备案涉及部门多

由于目前采矿权报件较多，且涉及到国土、安全、环保等部门，费时费钱，而且采矿权扩界、扩深、扩能等事项，所有采矿权报件都需从新编制。

其中采矿权新立报件材料一般至少包含矿产资源开发利用方案、安全生产评估报告、环境影响评估报告、矿山地质环境保护与治理恢复方案、水土保持方案报告、土地复垦方案等6个报告，此6个报告的评审备案工作涉及到国土、安监、环保、水利以及其他相关部门，据统计，各类矿山报件编制的总费用从23.02万～210.47万(见图1)。

经核查省厅2013年采矿权新立报件材料中的纸质报件，分金属矿和非金矿两大类，发现环境影响评估报告的编制审查周期最长，为11.6月和9.4月(见图2)。

3.5采矿权税费负担重

除国税、地税和采矿权价款外，矿山地质环境治理恢复保证金和土地复垦保证金都要求在矿山新立前完成缴纳，加大了矿山的负担，而且缴纳机制已经建立，并要求矿山企业严格执行，但返还机制不顺畅。

图1　各级发证的新立采矿权报件总费用

图2　新立报件报告审查周期

4　采矿权管理工作建议

4.1修改矿产资源法，压缩采矿权的前置报件

(1)修改矿产资源法及相关配套办法，清理采矿权登记申请材料规定，将环境保护、安全生产、水土保持、项目核准等审批前置的部分材料不作为必备材料，改为告知性的规定。

(2)建议按照简政放权的总体思路，简化砂石土采矿权新立登记相关审批要件。土地复垦和矿山地质环境保护与恢复治理两个方案，对于砂石土矿山来说内容重复较多，编制两个方案且由国土资源系统的两个部门审批，增加了登记成本，降低了审批效率，影响了国土资源部门形象，建议合并为一个方案或直接与开发利用方案合并。

(3)清理采矿权平面扩界、深度扩深以及延续、变更采矿登记申请材料的规定，申请材料应尽可能简化，例如因变更矿山企业名称、或经依法批准转让采矿权而申请变更登记采矿权的，只要申请人承诺继续按原材料要求履行的，则不需再另准备一套申请资料。

(4)国土资源部正在对矿业权设置方案的拟合度检查放宽要求(采矿权拟合度调整到70%、探矿权拟合度调整到60%)，拟合度检查由以往的不予配号调整为提示后警告，补充材料后予以配号。但按照“谁发证谁负责”的原则，这样的放宽仍是不彻底，应取消拟合度检查，取消网上配号。各级国土资源主管部门在完成矿业权审批后，可以按照采矿权证号的编码自行编号，完成审批后将电子版审查资料上传归档即可。

4.2加快矿业权的出让新立工作，合理设置矿业权区块

①加快部分矿种特别是建筑石料的出让新立工作，避免由于政策原因导致矿产价格虚高，并可在一定程度上降低无证盗采案件的发生；②根据重大工程建设需要，规划部署建筑石料矿山，保障重大工程建设顺利推进；③通过编制第三轮矿产资源总体规划，合理设置砂石矿山开采总量、最低开采规模、开采技术、安全生产和环境保护等准入条件，确保砂石资源有序开发、合理开发；④在条件成熟的地区，鼓励施行建筑用砂石土矿的“净采矿权”(净采矿权：是指采矿权出让前期的相关政策处理到位，竞得人不再受土地、地表附着物以及固定资产等权益制约，且可进场开展矿山建设的拟出让采矿权)出让，做到小矿种大管理，提升政府的服务意识，并且在一定程度上使采矿权的出让更加公开、公平、公正。

4.3加强矿山技术人才的培养

通过本次采矿权综合调查，发现各矿山的技术人员中，安全专业技术人员数量相对比较稳定：部级发证为17.13、省级发证3.06、市县发证为2.44～2.25。经调研后发现，安全主管部门对矿山人员组织过安全相关培训，并发放有关证书。建议借助相关专业学会和协会力量，加强矿山的大地质专业(地质、测量、选矿、采矿权)的人员培训，并明确市级发证的矿山大地质类专业技术人员不得低于4人(至少含2名中级技术人员)、县级发证的矿山不得低于2人(至少含1名中级技术人员)。

4.4借助矿产督察员和有关单位技术支撑，强化审批后监管工作

在目前矿山技术力量不足和基层采矿权管理人员配置不齐的背景下，特别是采矿专业人员尤为缺乏，应充分借助国家和省级矿产督察员和相关矿政管理技术支撑单位的力量，加强全省采矿权的批后监管工作，特别是大中型和重点矿山的监督管理，提高资源节约和综合利用水平：①可以扩宽矿产督察工作范围，提升督察质量，为国土资源主管部门对矿山管理提供有效的技术支持；②加大采矿权管理的技术支撑力度，选择技术力量较强的厅属事业单位，挑选一定的固定人员配合省厅矿管处，完善批后监管工作及指导市县的监管工作；③选择有资质的单位，对部、省级发证采矿权实施动态监测，绘制开采现状图。通过实施动态监测，及时发现、查处超层越界等违法采矿行为，维护正常的矿业开采秩序。

[1]安徽省国土资源厅. 皖国土资公告〔2015〕21号.关于过期探矿权采矿权和政策性关闭煤矿采矿权注销公告[EB/OL].(2015-12-09)[2016-03-16].http:∥www.mlr.gov.cn/kczygl/zhgl/201512/t20151209_1391104.htm.

2016-03-16)

马连新(1987—)，男，工程师，230097 安徽省合肥市滨湖新区。