胡园园

摘要：工伤保险基金先行支付这一概念的首次出现是在《社会保险法》第四十一条和第四十二条的规定中，该制度的建立是为了更好地保障工伤职工的合法权益，使工伤职工能够得到及时的救助。然而在实施过程中仍然存在一些问题，本文在分析大陆与台湾的先行支付制度基础上对推进大陆先行支付制度提出了明确政府责任、建立专项支付基金，专款专用。

关键词：工伤保险基金先行支付；基金安全；追偿制度

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1671-864X（2016）02-0105-01

一、工伤保险基金先行支付的涵义

工伤保险基金先行支付是指在发生法律规定应当由用人单位或第三人向工伤职工支付工伤保险待遇而其不支付的情形下，经过工伤职工及其近亲属的申请，由社会保险经办机构从工伤保险基金中先行支付，先行支付后可以向用人单位或第三人进行追偿的制度。

二、工伤保险基金先行支付制度的立法进程

深圳市对于工伤保险基金先行制度的探索最早，也相对较为完善。2002年9月份实施的《〈深圳经济特区工伤保险条例〉实施细则》中明确了深圳市的社保经办机构应当为符合申请条件的未参保员工塾付工伤保险待遇，并对程序作了具体规定，但细则现已失效。该条明确了先行支付后追索权利如何转移的问题，赋予了社会保险经办机构追偿权的法律效力。这些规定成为了工伤保险基金先行支付的制度蓝本。

南通市2007年出台的《南通市市区农民工工伤救助试行办法》规定，受害人的医疗费和丧葬补助金的垫付应从工伤保险储备金中支取，由该市工伤保险服务中心负责执行。垫付之后，该中心取得向用人单位追偿并归还給工伤保险储备金的权利。在地方性垫付实践参考的基础上，2010年我国出台了《社会保险法》，规定了工伤保险基金先行支付制度，该制度以法律的形式正式确立。《社会保险法》明确了工伤保险基金先行支付制度的情形区分、基本程序。2011年7月1日，人力资源和社会保障部制定的《社会保险基金先行支付暂行办法》正式实施，该办法基于《社会保险法》第41条、第42条的规定，对工伤保险先行支付制度进行了细化规定，增强了工伤保险基金先行支付制度的可操作性。至此，我国经历了近八年的时间，工伤保险基金先行支付制度从雏形到成熟、从地方性法规到中央立法，在我国得以确立和适用，对调整工伤事故纠纷和完善社会保障发挥了积极作用。

三、问题

（一）基金安全存在的风险问题。由于我国工伤保险参保率不高，未依法缴纳工伤保险费的用人单位大量存在，这就容易导致工伤保险基金支出大于收入，造成基金赤字，引发基金安全风险。此外，如前文所述，由于我国立法并未设置健全的先行支付追偿机制，容易产生工伤保险基金先行支付的费用无法追回的风险。总之，一方面工伤保险基金支出增加，另一方面基金利益追回难度大，共同引发了基金安全风险。

（二）违背专款专用原则。我国工伤保险基金主要来自用人单位缴纳的工伤保险费。工伤保险基金的支出应当与参保者的缴费相对应。先行支付制度作为在用人单位未缴纳保费时，为工伤者提供最终救济，其仅仅是政府提供的单方面救济，不具有共担风险互助互济的特性，不具有保险性，工伤保险基金先行支付违背专款专用原则，与工伤保险基金的性质要求不符。

四、大陆与台湾地区工伤补偿先行支付法律制度比较大陆台湾比较补偿模式以工伤保险为基础，由工伤保险基金提供补偿的救济性措施在工伤保险之外，单独设立基金进行支付大陆：实施起来较方便

台湾：劳动者享受先行支付的权利与义务对等，政府承担了一定的责任基金来源工伤保险基金独立于工伤保险基金之外的资金（一是地方政府出资；其二，雇主违反"职业灾害劳工保护法"支付的罚款。）台湾：政府承担保障义务；专款专用，以罚充养；有专门的机构负责罚款资金的管理

大陆：基金不安全启动条件一般工伤事故中，应当由用人单位承担支付责任，用人单位不支付的，可以由工伤保险基金先行支付； 在第三人侵权造成的工伤事故中，第三人拒绝支付医疗费用的或是无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付应当参加工伤保险而没有参加的"，由雇主承担责任，"雇主未依'劳动基准法'规定予以补偿时"，可直接向劳工保险局申请工伤补偿台湾工伤补偿比大陆启动条件更加便捷补偿内容一般工伤事故的补偿内容与《工伤保险条例》规定待遇相同； 第三人侵权造成的工伤事故，工伤保险基金仅先行支付医疗费用先行支付的待遇比参加工伤保险劳动者可获得的待遇要低

没有参加工伤保险的劳动者，发生工伤事故可以请领的待遇主要有： 生活津贴、器具补助、看护补助和家属必要之补助等台湾地区先行支付的待遇水平较低追偿制度《社会保险法》规定在基金先行支付后，经办机构取得代位权，可向雇主或第三人追偿没有赋予工伤保险经办机构代位求偿权，而是直接规定罚款。台湾地区追偿制度更具有实施性五、对策

（一）工伤保险基金先行支付中的政府责任需定位。政府的法定义务是： 监督用人单位缴纳工伤保险费和保障工伤保险制度的有效运行。当用人单位没有为劳动者缴纳工伤保险费时，政府必然在先违反其监督用人单位缴纳工伤保险费的法定职责，这时不能将自己的责任免去，而让劳动者在追究用人单位责任未果的情况下，自行承担不利后果。政府应当承担提供社会保障的宪法义务，在每年财政预算中为工伤补偿先行支付提供部分资金支持，以保障工伤保险基金先行支付能够“大胆”运行。

（二）设立专项支付基金，专款专用。为了解决基金安全问题，我们可以效仿台湾的工伤补偿先行支付制度，即由中央主管机关编列专项预算，成立专项基金，实施专款专用，专门对未参保工伤职工予以补偿。该专项基金独立于工伤保险基金，其主要来源于政府的财政预算，以及对未参保单位的追偿所得和罚款所得等。设立专项基金，以罚充养，一方面能突出政府责任的回归，实现政府提供社会保障的职责，另一方面能保障工伤保险基金安全，同时为未参保工伤职工提供及时的救治，发挥先行支付制度的积极作用。

参考文献：

[1]周鹏宇 郑古月 工伤保险基金先行支付的基金安全探析 法制与社会 2014

[2]徐智华，邓 娜 论工伤保险基金先行支付制度的缺陷与完善 湖北社会科学 2015