张墨宁

目前，系统性成文法律规则几乎很少涉及到央地事权关系的调整，更多是通过一些不成文的规则、不稳定的政策来实现上下事权的划分，法律尚未对地方性公共物品和全国性公共物品作出严格的区别。

2016年8月24日，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确了2016年至2020年中央与地方财政事权和支出责任改革路线图，今年将率先在国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域启动改革。这份1994年分税制改革后的首个央地事权划分意见，将成为今后政府花钱办事问题的指导性文件。

迟来的改革

从《指导意见》来看，比较明确的有两个方面：一是有了具体的时间表，二是要适度加强中央的财政事权。按照时间表的步骤，从易到难，今年先选取责任划分不太复杂的国防、外交、公共安全等领域，2017年至2018年在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019年至2020年基本完成主要领域改革后，推动形成央地财政关系的法治化。财政事权则由中央决定，指导意见明确表示要“适度加强中央的财政事权”，规范央地共担的部分，减少模糊性。总体的思路还是从支出入手，实现财权与事权的匹配。

这次指导意见的出台实际上是对分税制的深化改革。1994年实施的分税制主要解决了国家财政收入在中央和地方间的分配问题，也就是各级政府的财政收入来源问题，事权和支出责任划分仅做了一些局部调整，分税制改革后地方政府财政收入占国家财政总收入比重下降，但基本公共服务支出责任却只增不减。正因如此，分税制一直以来受到褒贬不一的评价，在中国社科院教授高培勇看来，现行央地财政关系格局存在的所有矛盾和问题，其根子并非在于分税制本身，而在于对于分税制的执行不到位。作为分税制灵魂的“财权与事权相结合”原则被替换成“财力与事权相匹配”。因此，央地财政关系的改革也可以看作是回归本来意义上的分税制。

财权和事权相匹配有两种思路，或者增加地方财权，或者调整事权。地方政府和学界曾一度呼吁走前一条路，但是近几年中央财政收入占全国财政收入比重不断下降，2007年至2010年，中央财政收入占全国财政收入比重分别为54%、53.3%、52%、51%，呈稳中略降的趋势。从2011年开始至2015年均低于50%，因此，中央政府财权下移的空间有限，将部分地方政府事权向上一级政府尤其是中央政府转移的思路便基本上明确了下来。

2014年6月，中央政治局通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出了三大改革任务：改进预算管理制度、完善税收制度以及建立事权和支出责任相适应的制度。前两项改革已经先行启动，预算改革方面，新《预算法》于2014年8月通过，税制改革方面，营改增经历了几年的试点之后也于2016年5月全面推开。相比之下，事权和支出责任改革缓慢一些。尽管财政部部长楼继伟多次谈到这是一件“大事”，进度并没有因此而加快。税制、预算改革都建立在央地财政关系这一体制性安排的基础上，现在有了明确的方向，政府间的重大利益分配、透明财政才有可能实现。

从财政事权入手

政府间的事权当然不仅仅“谁花钱谁办事儿”的问题，还涉及到行政、立法、司法等广义的公共服务部门。改革为什么选择从财政事权入手，财政部相关负责人对此的解释是短期内全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟。而财政事权划分已经具备了一定基础，而且可以起到“牵一发动全身”的效果。中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，一个文件不能解决所有的事，按照政府做事直接花不花钱，事权可以分为“财政事权”和“非财政事权”，政府规制的许多事更多需要动用的社会资源，而不是政府财力，所以，《指导意见》只是开了一个头。

今年的全国“两会”上，楼继伟在谈到事权和支出责任划分时表示，这是一个很大的系统工程，而且是一个顶层设计、各方面配合、协同推进的过程，也是渐进的过程。这些问题的解决不可能一蹴而就。上任财政部部长之前，楼继伟曾主持过一个“中国政府间财政关系研究”课题，他指出中央财政支出只占全国支出的20%，地方财政支出占比超过80%。若考虑地方政府行政性收费及相应支出，地方财政支出在全国比重可能超过85%。

这些年来，困扰中国经济发展的产能过剩、地方债危机、土地财政和房地产泡沫都与央地财事权不匹配相关，在现行税收模式下，为了保证财源，地方政府只能自寻“出路”，盲目鼓励工业发展，利用地方融资平台获取贷款、变相发债，土地财政也将地方政府和房地产行业捆绑成利益共同体。

由此也可以看到央地关系中财政事权改革的紧迫程度。不过，财政事权的划分并不是一个简单的事，即使是最容易的国防、公共安全等领域，过去的执行边界也并不是非常清晰。虽然这些领域毫无争议就是中央事权，但在实践中，一些开支自分税制以来就由地方承担，比如西部省份承担部分边防开支。

而时间表上的第二步，也就是教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域事权划分更为复杂，义务教育全免费已经实现，高等教育的公平正义问题则面临新的矛盾，高等教育的均等化与地方政府出资办学之间如何达到一种平衡？城镇化带来了流动人口的大规模增长，医疗、社保等基本公共服务的属地管理已经远不能支撑现实需要，具体来讲，跨省医疗费用结算是不是到了可以操作的时候？这些都需要财政事权匹配的进一步优化。

调动地方的积极性

财政事权上移，如何避免影响地方的积极性？《指导意见》要求“激励地方主动作为”。中央决定或裁定不能武断进行，必须充分考虑地方的实际情况。地方的呼声与诉求应该在法律法规的制定中得到充分的反映，应该在中央裁定中有合理的体现。

事权划分并不只是收权放权的问题，而是责任明确之后，地方政府怎么能更好履行职责，满足当地的基本公共服务需求。要保证央地财事权改革到位，地方财政自主权不可或缺。就财政支出而言，地方财政自主权主要是一定行政区域范围内的居民可自主决定其财政支出的权力，从而，地方财政的受益范围也可自主划定为本地居民，与此同时，地方政府对外地人也应分担“福利国家”意义上的国家义务。而目前地方政府的财政自主性是非常有限的。

从地方政府资金来源的角度看，转移支付的长期弊端已经开始破解，2014年底，中央对地方转移支付意见发布，确定一般性转移支付在整个转移支付中的占比需在60%以上，从严控制专项转移支付。长期以来，专项转移支付太多，一般转移支付太少，而专项转移支付的特点就是锁定用途，决策权在中央部门，地方自主权非常有限。另一方面，税制改革还需要深化。“营改增”改革以后，地方政府自主财源进一步减少，如何增加地方的自主税源填补缺口，是不是赋予地方调整税种和税率的权力都应该探索。

地方财政自主权的另一个方式是允许地方政府发债。这也是新《预算法》的最大突破，赋予地方适度举债权，对地方债实施分类管理和规模控制。可以说将既定事实合法化了。过去为了平衡支出，地方政府不得不寻找另外财源以弥补收支失衡，所以土地财政和债务性融资成为地方财政的普遍模式，最终形成了地方债危机。允许地方政府适度发债后无疑可以拓宽融资渠道，但与此同时，也要构建地方政府的财政信用，提高地方财政预算执行的透明度、完善地方政府债务管理制度。

目前，系统性成文法律规则几乎很少涉及到央地事权关系的调整，更多是通过一些不成文的规则、不稳定的政策来实现上下事权的划分，法律尚未对地方性公共物品和全国性公共物品作出严格的区别。中央会下放一些支出型事权，要求地方为中央的政策推行埋单，或者把一些中央事权模糊为混合型事权，地方政府则相应地希望将有支出责任的事权尽可能上交，把包含了审批权力的事权尽可能留在地方。

因此，中央和地方的事权分配关系本质上是一个依法执政的问题。央地财政关系的重塑还有很长的路要走，不会只停留在支出一侧上，收入的划分与转移支付的确定都需要规范化。而且，目前由央地共管的财政事权也需要厘清，破解职责不清互相推诿的现象，最终在几年后将政府间财政关系法治化。