□ 潘 新新

改善农村真贫群体生存状态

□ 潘 新新

当前，我国农村还大量存在着真贫群体问题，他们的生活状态急需改善。而这一问题的真正解决也直接影响着我国的社会稳定，影响着社会主义现代化建设的进程与大局。

一、农村真贫群体的概念界定及其人员构成

随着“精准扶贫”问题逐渐进入人们视野，并成为全社会的关切重点之一，“农村真贫群体”的概念也逐步为人所熟悉。虽然学界关于“农村真贫群体”的讨论众说纷纭，但是总体来看，主要是从经济方面，包括经济收入、经济地位、社会竞争能力等来进行界定。

1.农村真贫群体的概念界定

扶贫开发是全面建成小康社会的最突出短板，仍存在诸多突出问题和挑战。现有贫困人口主要分布在集中连片特困地区，自然条件差，基础设施薄弱，公共服务水平较低，减贫边际难度不断加大，增收难度加大，贫困代际传递趋势明显，是难啃的“硬骨头”。在此，结合当前我国农村真贫群体的生存现状，我们对于农村真贫群体概念的界定，除了指经济层面上，极度缺乏社会竞争力，收入水平低，甚至难以达到温饱，还要包括精神方面，主要指农民综合素质和精神上的满足，包括安全感、自信感和天伦之乐等，当前仍还处于极低的水平。归结而言，农村真贫群体的生存状态不仅表现为物质生活方面的拮据，甚至难以实现温饱，还表现在精神满足感的水平极低。

2.农村真贫群体的人员构成

对于农村真贫群体人员构成的研究，学界共识度比较高的是三种观点。首先，根据农村真贫群体的成因，将其分为三类，“一类是由于生理原因造成的真贫，如先天或后天的残疾人、丧失劳动能力的人、伤残病人、老人、智障人群等；一类是由于社会经济原因形成的真贫，如下岗职工、失业人员、低素质人员等；还有一类是由于心理原因形成的真贫。这一类人群具有一些共同特征：就业难、低收入、生活负担沉重以及合法权益得不到有效保护等”。另一种，是根据经济能力、竞争力进行分类：（1）农业劳动者中的贫困人口。农村中因家庭缺少劳动力，资金严重不足，农具不全，土地狭小，收成很少，而需要社会救助和帮助的农户。（2）农村老年人群。（3）农村残缺家庭及丧失劳动力的病残者。（4）农村贫困学生家庭。近几年高校招生收费全面并轨和教育成本分担机制的逐步建立，使农村贫困家庭成为新生真贫群体。还有一种观点从农村家庭构成方面进行分类，即“残疾人；五保户；农村低保户；人多老少、主劳动力死亡的家庭成员；部分老、弱、病、孤和其它遭灾难的人群；接近低保的人员，主要是指纯农户”。

二、农村真贫群体问题的成因

对于农村真贫群体生存状态问题的彻底解决，需要追根溯源，找寻其深层次的原因，才能对问题的解决更有助益，而这更多需要在制度层面进行分析。

1.制约农民权益的二元户籍制度

城乡二元户籍制度是对城市和农村人口的身份、地位的明显划分，这项制度在1958年出台的《中华人民共和国户口管理条例》中得到明确规定，全国人民被清楚地划分为市民与农民，也正是这种划分最终导致了城乡二元经济结构。

1958年1月，全国人民代表大会常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，对农村人口迁入城市进行了进一步的限制，“公民由农村迁往城市必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明、或者城市户口登记机关准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。由此，市民和农民在身份和社会地位上有了明确的区分，即便是十一届三中全会后准许农民进城经商或者打工，但是这一划分壁垒，始终对农民利益的维护产生着限制作用，比如在教育、社会保障、保险等方面，农民的待遇明显与市民存在着一定的差距。

2.有待调整的城乡二元经济结构

十八届三中全会报告中指出，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，换言之，城乡二元结构拉开了城乡发展差距，是导致农村发展滞后，农村真贫群体问题的出现或者加剧的主要原因之一。首先，城乡二元结构造成城乡两种不同的生活方式和状态；其二，传统的城乡二元结构阻碍了生产要素在城乡之间的交流，并影响整个国民经济的协调发展，二元结构在城乡之间筑起了一道道资金、市场、技术、劳动力等壁垒，限制或阻碍了生产要素；其三，城乡二元经济结构的继续存在还带来了农村居民受教育机会的不平等；其四，城乡二元经济结构阻碍了市场经济的发展，并导致中国城乡之间存在巨大的差距；其五，城乡二元经济结构严重地制约了经济的发展，农村人多地少，自给自足的小农经济导致了农业的低效益。

3.尚欠合理的分配制度

改革开放以来，市场在分配中所发挥的作用，对于促进资源的有效配置大有裨益。但是，在现阶段的经济转轨时期，社会初次分配的秩序还较混乱。行业垄断、城乡分割等不公平的非市场因素导致了巨大的收入差距，农村真贫群体的真贫程度加深。在再分配领域，国家未能通过对高收入者征税、对低收入者实行转移支付的手段对初次分配所形成的巨大的收入差距进行有效调节，对低收入群体缺乏有效的保护，特别是缺乏对农村真贫群体的有效保护和救援。尽管近年来国家在扶贫攻坚过程中加大了对农村的支持力度，但是在长期发展过程中所拉开的城乡差距，仍使得城乡发展、收入差距难以尽快得到调整。

4.尚欠健全的社会保障制度

社会保障制度是一个笼统称谓，它包括社会保险、社会救济、社会福利、医疗卫生、优抚安置等各项制度，涉及社会生活的各个方面。当前农村社会保障制度不健全，农村没有类似城市的养老、医疗等社会保障制度，农村的民政救济、五保户补贴等制度的实施也因经费来源不足收效不够大，存在不少问题。可以说，在基本的社会保障方面，农村存在很多明显的空缺之处，比如面对农村逐步缩小的家庭规模，传统上主要依靠家庭养老的方式面临挑战，这使得农村对于建立起更为健全的养老保险制度提出迫切要求；并且近年来，伴随经济发展，城镇化的推进，失地农民问题也逐步浮出水面，许多失地农民在失去其主要经济来源之后，如何防止失地农民坐吃山空，为其提供较为稳定的经济收入，也是我国社会保障制度健全与完善过程中所亟待解决的问题。

三、改善农村真贫群体生存状态的对策

对于农村真贫群体生存状态改善的思考，需要总揽全局，以城乡一体化建设为制高点，稳步推进社会主义经济建设，推进城镇化建设。与此同时，紧抓关键方面，逐步推进户籍、教育、就业、社会保障等制度方面的改革与完善。

1.总揽全局——稳步推进城乡一体化

农村真贫群体问题的成因，究其根本，是城乡二元结构，主要表现在户籍制度和经济规划发展方面。有鉴于此，对于扶贫攻坚过程中的农村真贫群体生存状态的改善，需要总揽全局，看到城乡一体化对于全面解决这一问题的战略意义，将城乡一体化建设作为改善农村真贫群体生存状态的制高点。

最早提出城乡一体化概念的是英国规划师埃比尼泽·霍华德。在其1898年出版的《明日：一条通向真正改革的和平道路》一书中，他极力提倡以城乡一体化取代城市对立，认为这将是通向真正改革的和平道路。刘易斯·芒福德对这一观点表示赞同，“霍华德把乡村和城市的改进作为一个统一的问题来处理，大大走在了时代的前列”。他指出“城与乡，应当有机结合在一起”。然而，真正明确提出“城乡一体化”概念的却是我国学者，我国的社会学和人类学界从城乡关系的角度出发，认为“城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促进生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合于协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体”。

推进城乡一体化是解决扶贫攻坚过程中农村真贫群体问题的制高点。城乡一体化需要充分立足我国当前的基本国情，统筹规划，合理布局，真正发挥好大中小城市的辐射和带动作用，稳步推进城镇化建设向前发展，加大中央财政对于城镇化建设的财政支持，尤其是逐步提高中央对于地方的一般性转移支付，切实推动农村经济快速、稳步发展，提高农民的收入，改善其生活质量，最终逐渐有效缩减城乡之间的差距。

2.紧抓关键方面——推进户籍制度、教育制度、社会保障制度改革与完善

（1）调整城乡二元户籍制度

最终实现城乡户籍的一体化，任重道远，但是这一问题是实现城乡一体化的一个必要手段。可以说，城乡户籍制度的成功并轨，直接关系着城乡一体化过程中的农村的教育和社会保障制度建设的进程。

2001年，九届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出“消除城镇化的体制和政策障碍”，“改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制”，户籍制度的并轨伴随城乡一体化过程逐步展开。在此过程中，需要不断逐步消除由于市民和农民的身份与地位的划分所带来的不平等问题，允许人口根据自身发展的需要自由流动，平等、公正地对待进城务工的农村剩余劳动力。

（2）提升农村教育质量并保证农民工子弟平等的入学机会

对于扶贫攻坚过程中的农村真贫群体问题的改善，需要逐步、全面提升农村的教育水平和质量，充分保证初级教育，不断完善教育环境，改进教学质量。同时，继续保持对于农村贫困大学生的充分关注，保障其学业的顺利完成。并且，在此过程中，鉴于改革开放以来，农村大批剩余劳动力向城市的涌入，也产生了农民工子弟就学难的问题，当前虽然国家进行了帮扶，并建设了农民工子弟学校，但是农民工子弟学校的各项基础设施、教学质量等与城市公立学校仍存在相当的差距，这也不利于农村真贫群体中农民工子弟的成长和教育。要切实改善农村真贫群体的生存状态，必须逐步给予农民工子弟在城市平等的入学、接受教育的机会。

（3）完善社会保障制度

目前，我国城镇已初步建立了较高水平、较为完善的社会保障体系，养老保险基本实现了社会统筹，医疗保险、失业保险、工伤保险以及生育保险都在原有的制度基础上进行了改革和逐步完善。但是，在此过程中，还并未建立全面的城乡一体化的社会保障制度，广大农村现在主要是养老保险、医疗保险和最低生活保障，其他方面的社会保障仍存在许多的空缺，然而对于亟待需要国家给予帮扶的农村地区，尤其是农村地区的真贫群体，这些空缺的弥补与完善将能对其基本生活起到保障作用。

同时，在此过程中，面对近年来农村家庭规模逐步减小，以及农村主要劳动力的外流，需要逐步建立起完善稳固的农村养老保险制度；建立起健全的农村医疗保险制度，为本就存在经济困难的真贫群体解决好看病难、看病贵的问题；进一步完善农村“五保”制度，保证农村残疾人、孤寡老人、智障人群等的基本生活，这也是完善农村社会保障制度的最基础性、最现实性的问题；解决好失地农民的社会保障问题，防止失地农民面临“坐吃山空”的困境，在此过程中，关键是要为失地农民提供职业技术教育和培训的机会，逐步提高其自身发展能力，并通过就业制度的不断完善，为其提供平等的就业机会，保证失地农民能够逐步通过实现就业，获得比较稳定的经济收入，保证其生活所需。

（4）推进农村就业制度改革

城乡户籍制度的并轨将逐步为农村剩余劳动力提供更加平等的就业机会，但是在此过程中，仍要进一步加快我国就业制度的改革与完善，关注农村剩余劳动力的平等就业问题。其次，通过培训等方式逐步提高农民工的综合素质，从而促进实现农村劳动力的“二次转移”，即实现农村劳动力从过往的劳动密集型产业逐步向资金、技术密集型和第三产业转移，这不仅将有助于切实提高农民工的经济收入，逐步改善其生存状态，也有利于我国劳动力供需的结构性矛盾，提高就业水平，促进产业升级，维护社会稳定，为社会主义现代化建设稳固基础。

（作者单位：中共绍兴市上虞区委党校）

（责任编辑 矫海霞）