陈国政

全面放开两孩政策是基于单独两孩政策的实践作出的重大战略决策。两孩政策是指符合指定条件的夫妇允许生育“二胎”。值得注意的是，因为是两孩政策，故第一胎为双胞胎或多胞胎时，不可生第二胎，因此，全面放开两孩并不是全面放开二胎。

我国生育政策在不同时期，由于人口国情不同而有所不同。20世纪70年代，我国经历生育高峰和就业高峰期，先是采取“晚、稀、少”的生育政策，后是进一步实行“最好一个，最多两个”的生育政策。“晚”指男25周岁、女23周岁以后结婚，女24周岁以后生育；“稀”指生育间隔为三年以上；“少”指一对夫妇生育不超过两个孩子。1978年计划生育第一次以法律形式载入我国宪法；1980年提倡“一对夫妇只生育一个孩子”。一孩政策包括绝大多数城镇居民以及北京、天津、上海、江苏、四川、重庆六省（市）的农村居民。一孩半政策是指农村夫妇生育第一个孩子为女孩的，可再生育一个孩子，包括河北、山东、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、安徽、湖南等19个省（区）的农村居民。此外，部分地区少数民族农牧民可以生育三个孩子，西藏自治区实行特殊的生育政策。

进入新世纪以来，在经历了迅速从高生育率到低生育率的转变之后，我国人口的主要矛盾已经不再是增长过快，而是人口红利衰减、临近超低生育率水平、人口老龄化、出生性别比失调等问题，我国人口生育政策开始调整。2011年我国各地全面开放双独两孩政策（夫妇两方都是独生子女的可以生育两孩），部分地区的农村居民普遍可以生育两个孩子。

鉴于2012年我国劳动年龄人口开始减少，人口老龄化速度加快，出生人口性别比长期偏高，总和生育率继续下降，2013年12月，十八届三中全会启动“单独两孩”政策（夫妻双方一方是独生子的可生二孩），提出“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”。

然而，实施单独两孩政策以来，全国符合政策条件的夫妇有1100多万对，截至2015年8月底，提出生育两孩申请的只有169万对，占比为15.4%，这一结果出乎人们意料，确实和预期有差距。从全国来看，生育意愿低、实际出生人数更少，成为单独两孩政策实施的普遍情况。传统观点认为我国农村生育率太高，这在过去或是一种现实，但在计生政策执行30多年后，随着城镇化的推进、生育成本的提升、养儿防老观念的淡化，那种将农村视为生育率高发区的观念已经过时。根据第六次人口普查，农村人口的总和生育率仅有1.44，与城镇人口相比，仅仅高0.46。尤其是单独两孩政策实施以来，一些允许生二孩的农村地区，人们却常常放弃生二孩，政策实施的真实效果与政策预期效果呈现出较大的落差。因此“单独两孩”只是一个过渡，之后全面放开两孩的呼声持续高涨。

鉴于我国人口发展出现转折性变化，人口总量增长的势头明显减弱，育龄妇女数量逐步减少，特别是20-29岁生育旺盛期妇女数量下降较快，生育意愿发生转变，人口结构性问题日益突出，劳动年龄人口减少，老龄化程度不断加深，出生人口性别比长期持续偏高，家庭规模缩小，养老抚幼、互助互济等传统功能弱化，这些变化给经济社会发展和人口安全带来新的挑战。2015年10月，十八届五中全会启动“全面两孩”政策（所有夫妇，无论城乡、区域、民族，都可以生育两个孩子的政策），提出“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动”。

根据《人口发展十一五和2020年规划》，到2020年我国人口总量控制在14.5亿人左右，已经为全面放开两孩政策预留了空间。根据预测，放开全面两孩后，全国人口峰值将延后两年左右，2029年达到峰值14.5亿人。

从“独生子女”“双独两孩”“单独两孩”到“全面两孩”的政策推进，虽然是我国计划生育政策向放松“数量限制”方向的调整，但仍然属于计划生育，在计划生育是基本国策的这个前提下，“计生一票否决制”不会取消，针对超生行为收取社会抚养费也不会取消。

实施全面两孩政策后，将进一步改革完善计划生育服务管理，取消两孩审批，实行生育登记服务制度。计生部门将从过去的行政管理为主转变为服务为主，引导家庭负责任、有计划地安排生育，调控人口总量、提升人口素质、优化人口结构、引导人口合理分布，促进家庭幸福和人口均衡发展。实施全面两孩政策后，为避免单独政策“遇冷”现象重演，未来有可能建立健全生育与养育成本的社会补偿机制，在税收、就业、教育、医疗等方面减轻养育家庭的负担，让人们愿意生孩子，养得起孩子。