刘晨

多年之后，当他站在宣读判决书的法官面前，将会回想起被任命为公司老总的那个遥远的日子。当时，他刚卸任政府官职，踌躇满志地来到这家国有企业。

这个马尔克斯式的开头并非杜撰。仿佛被施加了魔咒，这样的场景曾反复上演。今年5月16日，中石油集团官网通报了中石油腐败窝案处理情况，其中多数涉案企业高管已被法院宣判。在近年来的反腐风暴中，国企沦为重灾区，大批国企高管因严重违纪违法而“落马”。据本刊查阅中央纪委监察部网站“纪律审查”栏目发现，自2013年8月至今年6月7日，共发布了196名国企（多为央企和省级国企）高管接受组织调查处理，其中仅2015年12月至今年6月7日，接受组织调查和移送司法处理的国企主要领导（董事长、总经理、党委书记、监事长）就有21人。（详见附表）

北京师范大学中国企业家犯罪预防研究中心2015年统计的170名犯罪国有企业家的罪名中，受贿罪、贪污罪、私分国有资产罪和挪用公款罪占了80%。国企高管违法犯罪多因权钱交易，一言以蔽之就是腐败。特点是主要领导尤其是“一把手”涉案率高，利用权力把持公共资源，牟取私利；群体性腐败窝案高发，形成隐秘的利益圈子；而且“前腐后继”，如中石油腐败窝案中连续3名总经理受查处。

国企高管的乱作为，导致国有资产大量流失，公共利益严重受损，民众财产和生命安全受到威胁。腐败扰乱了市场经济秩序，蛀空了国家经济基础，践踏了公平正义的原则。如何破解国企高管腐败魔咒，成为困扰国资国企健康运转的一大难题。

国企为什么腐败频发

首先应找到国企高管腐败案频发的根源。“国企腐败与国企定位有直接关系。”中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授聂辉华在接受本刊采访时，着重强调了这一点。

“国企到底是公益企业，提供公共服务功能，还是追求市场利润的企业，两者是完全不同的取向。如果视为盈利性组织，就很容易滋生腐败。国企既有行政权力，又有政府的天然庇护，更有直接的经济利益。国企腐败的发生是因为有权力和市场交易，市场化定位很容易导致国企高管腐败，这点毫无疑问。”聂辉华进一步分析道，“国企高管收入很高，但社会公众不清楚究竟是来自合法收入，还是来自其他途径。这就导致很多官员希望退休前去国企担任高管，因为国企更舒适，高管收入丰厚，国企就成为一些官员退休前的养老院。如此不仅恶化了国企的业绩和效益，还不可避免地有把钱洗白的嫌疑。相反，如果仅让国企承担公共服务的职能，国企领导就无法进行权钱交易，以权生钱。如果把国企当成非盈利性的公益单位，高管就没有这么多的机会腐败。”

中国政法大学研究生院院长李曙光教授在接受本刊采访时认为，国企高管腐败有内外部原因，内部原因主要是以下三点，“一是国企的公司法人治理结构存在缺陷；二是国企改革不到位，信息不透明、不公开，重大事项决策不透明，包括人事制度、财务报表、高管薪资、重大投资项目等；三是国企的管理体制偏行政化，不是以市场化为导向，不是效率优先，而是行政命令优先，以行政命令为导向，下级服从上级，政企不分。”

国企高管有行政级别，与政府官员可以相互轮转，官员可以被任命为国企高管，反之亦然。“国企是市场经济的组成部分，面临着竞争压力。政府公务员安排到国企担任领导职务，一些人并不熟悉企业经营管理和市场运作规律，加上决策过程的信息不透明不公开，缺少科学合理的论证，很容易做出不合理不符合市场和效率的决策，导致在重大项目上的失误和国有资产流失。政企不分是国企的重大弊端。”李曙光分析道。

国企腐败高发于能源、电力、通信等垄断行业。李曙光认为，国企腐败与国企垄断地位有关，国企高管腐败高发于垄断行业，也与国企高管掌握的权力大小有关。根源在于政企不分。“国企一方面是市场主体，参与市场竞争，另一方面国企高管掌握着各种重大事项的审批权，如项目招投标、财务签字、人事任免等等权力。由于缺少公开透明和有效监管，就为国企高管权力寻租、贪污受贿打开了方便之门。”他说道。

聂辉华认同国企治理结构不完善的判断，“监事会形同虚设，董事会没有起到应有作用，内部监督乏力，而外部监督如中小投资者的监督作用也没有充分发挥。”对于国企腐败是否源于垄断地位则有不同看法，他分析道：“现存国企大多集中于资源类、公共服务类、平台类（如融资平台）、金融系统（如银行）和军工等领域，这些行业大多具有天然垄断的特征。只要存在互联互通、规模经济的行业，就具有天然垄断的特征，就有国企存在的必要。在天然垄断的行业，由民企经营也会出现一家垄断，比方在同一地区不太可能出现两家自来水公司。”

国企改革与腐败的关系

国企高管因腐败频发而落马，而新一轮国企改革已提上议事日程。去年9月，国务院出台了国企改革总体方案。今年5月16日中央财经领导小组会议、5月18日国务院常务会议、5月20日中央全面深化改革领导小组会议，决策层均提到了“国企改革”。

国企改革并非始于近年，而是已推进了30多年，现在提出国企需要进一步改革，又有哪些新意？聂辉华表示：“国企改革的方向不能老是变，要有稳定的改革战略。过去的改革，在每个不同的阶段，往往会出现反复，出现短期行为和机会主义行为。比方债转股，设立四大资产管理公司接管欠银行的债务。现在又来第二次债转股。既然欠债可以一笔勾销，高管为什么要把国企做好？就缺少了把企业做好的动力。有关国企改革的文件，内容多是面面俱到，市场化提到了，公益性也提到了，让企业无所适从。既要市场化，又要把国企做大做强，而强调国企做大是逆市场化的取向，因为市场化决定了国企该大就大，该小就小。可以提出把国企做优。这些策略存在不少相互矛盾之處，国企改革一定要有稳定持久的战略和策略。”

新一轮国企改革的大方向是否还是市场化，让国企进入市场竞争？聂辉华的见解是：“现在中央级和省级国企不太可能再进一步市场化，几乎已没有市场化的空间。在早期存在上百万家国企的时候，推行了市场化改革，适合市场竞争的国企基本都已经转型改制，现在再提市场化就没有太大意义了。反之，我提出现在要让国企与市场保持距离。国企与政府存在割不断的天然关系，市场竞争，政府肯定会更偏向国企，想让国企与民企平等竞争是不可能的，因此不能让国企、民企在同一个市场平台上竞争。政府对于国企和民企应该进行不对称管制：具备天然垄断特征的行业让国企去经营，政府对之严格管制；适合市场竞争的行业让民企去经营，管制更宽松，让民企自由竞争。”

令人触目惊心的国企高管腐败，成为横亘在国企改革进程中的绊脚石。“国企定位是关键，现在的国企改革没有厘清，一直在回避这个最重要的问题。”聂辉华再度强调了“定位”的重要，“关键问题厘清了，就知道如何改革了，定位影响国企改革。如果赋予国企权力，就不应该施加盈利的压力；没有市场利润的考核目标，远离了市场，国企领导想腐败也难，因为权力不能变现。两者是直接相关的。国企定位究竟是公共服务还是市场化？也许一部分是市场化，大部分国企应逐渐变成公益单位。这个可以讨论。不管哪种定位，应先把问题提出来，向这个方向努力，而不是回避问题，回避永远解决不了国企腐败。”

应该看到，国企远离市场后，行政任命的高管仍然不能避免腐败，这与行政官员的腐败等量齐观，同样需要限权和监督。

市场化还是行政化

国企高管腐败之严重超乎人们的想象，而这又与市场化有着密切的关系。国企究竟应该远离市场，还是进一步融入市场，目前还存在不同的看法。

李曙光不赞同“国企腐败是市场化之祸”的说法。他剖析腐败加剧的原因在于，“国企改革前，没有形成市场经济，国企高管无法将手中的权力拿到市场中去交易，因而腐败尚不严重。实行市场化改革后，高管利用上述多种弊端，在市场中进行权力寻租，由于信息不公开不透明和缺乏有效监管，造成腐败加剧。因此需要加强制度建设和法治化管理，在市场化竞争中对国企进行规范和监管，从而有效防治腐败，而不是退回到计划经济时代去。”

国企高管是否应脱离行政化转型为真正的企业家？李曙光表示：“国企应去行政化，真正融入市场；破除垄断，参与公平竞争，才能更有效地防治腐败。”

“还是与国企定位有关。”聂辉华三句不离“定位”，“国企是经济基础，政府不希望对国企失去有效控制，如果完全市场化，高管不听政府，就会失去对国企的有效控制。困难在于国企处于半行政化和半市场化之间，国企领导由行政任命，同时有市场盈利的指标，进行利润考核。这样就很难两全其美。不如让国企成为非盈利的公益机构，回归公共服务功能，国企领导由行政任命。”

近期国资委文件提出要对国企进行分类管理，包含了国企领导的分类管理。文件把国企区分为公益类和商业类。聂辉华认为，对国企实行分类管理是正确的，但目前公益类和商业类还是没有明确区分为公共服务类和盈利类，两者还是都要盈利。“商业类国企第一二把手可以行政任命，其他高管可以聘用。改革还是取决于国企定位，国企最终还是要回归公益性。”他说道。

有观点认为国企应建立职业经理人制度以克服行政化弊端。聂辉华认为这同样关乎国企定位，“如果定位为公益机构，高管就应该到非盈利组织去找。现在的国企基本都在垄断性行业，与民企处于不同的行业，从民企很难找到适合国企的高管人才，最后也只能由行政任命。”

如何从制度上防腐

由于体制和机制存在漏洞，给国企领导以权谋私留出很大空间。亡羊补牢，为时未晚。今后应如何防控这些弊端，从体制和机制上构建预防国企领导腐败的防火墙？

“国有企业如果放松监管，就会腐败泛滥；如果加强监管，就会不作为泛滥，也吸引不到优秀经营人才。30年来国企改革就这样摇摆或徘徊。”上海大学管理学院教授、危机与问题管理研究中心主任孙继伟在接受本刊采访时谈及这一让国企监管左右为难的局面。

孙继伟设计了三招帮助国企走出上述摇摆怪圈。其一是隔离：通过总经理一个岗位把政企两种剪不断、理还乱的关系隔离开，总经理以上（含党委、组织部、董事会等）参照政府监管，总经理以下，完全按市场化管理。其二是外包：通过公开招标把国有企业的考核、评价和激励（薪酬）方案的制定和实施外包给民营专业服務机构。公开招聘、任用总经理的工作和权限也要全部外包给民营专业机构。不要指望国资委能做好这些工作，但让国资委负责招标民营专业服务机构还是可以的。其三是公开：总经理之上和之下两层次、四类的决策文件（含会议纪要、邮件等）全部扫描后上网，即党委、组织部、董事会等对总经理的监管及日常管理文件；国资委对民营专业服务机构的招标决策过程的文件；民营专业服务机构对国有企业的考核、评价和激励文件。总经理对副总及部门的决策和管理文件全部扫描后上网。“以上三招必须配套实施，单实施某一招是没有用的。”他补充道。

李曙光提出几点对策：首先是信息公开。防治国企腐败的关键是信息公开，特别是非上市国企和资源垄断、专营专卖的国企，包括人事安排、财务报表、高管薪资、重大投资项目等信息。其次是加快国企的市场化改革，在市场化的公开竞争中，依法进行规范和监管。最后是制度要严密，做到严丝合缝。从外部制度来看，国企的出资人和监管人应分开，现在的国资委应仅成为国企的出资人。全国人民代表大会代表国家行使国有财产所有权，在全国人大以及地方各级人大设立国有资产监督委员会，行使国资委现有的非经营职能。应根据公司法、国资法等对国企进行监督和管理，也就是变行政化为法治化，变上下级的行政管理为依法管理。划清权力边界，国企高管负责经营，政府部门和各级人大承担好监管职责，从而切断权力寻租的纽带。从内部管理制度来看，就是要完善公司法人治理结构，完善产权多元化，理顺公司内部组织的关系。所有权人与经营管理权人相互制衡，经营管理权者内部进行利益制衡。

李曙光建议国企不妨向优秀民企学习，“学习他们的管理制度，在重大项目投资方面，看民企是如何决策，包括人事制度、财务报表、高管薪资等。因为民企是以市场为导向，市场优先，效率优先。”

“反腐败的关键是限制权力和监督权力。”聂辉华也献出三策，“首先还是要厘清国企的定位，包括对国企进行分类管理。其次是完善法人治理。再次是加强外部监督，包括中小投资者和媒体的监督。现在只强调上级监督，忽视了社会舆论的监督作用。要让媒体监督发挥更大作用，让社会舆论来监督国企。”

聂辉华倡议国企可以率先建立领导财产公示制度，“国企领导的财产如果不公开就无法对其进行有效监督。应将国企领导的财产纳入官员财产公示制度。薪酬只占国企领导收入的一小部分，应公开其财产，而不只是薪酬收入。改革有先后顺序，推行官员财产公示制度有一定难度，可以先从国企领导做起。相比基层政府，国企领导的财产公示牵涉的面比较小，可以一家一家地试点和推行。”他相信，持之以恒，可以有效地防范国企腐败。

完善制度和实行法治化管理能否根治国企腐败顽症？李曙光认为根治也许很难，但可以减少腐败发生。“在制度建设之外，信息公开是关键，国企的重大决策应向社会公众公开，让社会舆论来监督，放在阳光下暴晒，群众的眼睛是雪亮的。这样可以最大限度地减少腐败发生。”他补充道。

结语：综合上述观点，国企反腐的核心问题就是运用法治化和制度化限制权力，通过公开化对权力进行民主监督。“有权力的人总要滥用权力，这是万古不易的教训。有权力的人使用权力直到遇到界限。”国企高管骇人听闻的腐败印证了法国思想家孟德斯鸠的这一论断。对缺乏限制和监管的权力应常怀警惕之心。破解腐败魔咒，终究还要靠法治化、制度化和公开化。反腐不可能毕其功于一役，正如改革不会一步到位。国企改革在路上，国企反腐任重而道远。