林海

633名东京哮喘患者提出诉讼

1996年5月，住在东京都内23区多条干路沿线的呼吸道疾病患者认为柴油车排放的尾气污染了大气，导致他们健康受损，于是他们不仅将负责管理道路的日本政府、东京都政府和首都高速公路公司告上法庭，还首次将制造并销售柴油汽车的丰田、日产等7家汽车制造商一同列为被告，要求赔偿损失并停止排放含污染物的汽车尾气。其后几年里，又有同样受到损害的原告分别对相同的被告提起诉讼，诉讼次数达到6次，原告人数共计633名，诉讼时间长达11年。

众所周知，造成环境污染的原因是错综复杂的。原告方认为，汽车制造商一味追求低成本高利润的自私行为是其中最重要的原因之一。20世纪70年代，由于税率调整，柴油的价格比汽油低了许多。因此柴油驱动的汽车比起汽油驱动的更受欢迎。然而，相比汽油，柴油会排放出更多污染物质，对人类的健康损害更大。汽车制造商无视这一问题，大量生产小型柴油车。原告一方认为，汽车制造商在明知可能会加剧污染的情况下，不对其产品设置预防汽车废气的设施，任其排放废气，且大批量地制造和销售，违反了公害防止的义务，存在故意或过失的责任，侵犯了所有公民的生命健康权，应承担赔偿责任。

这一诉讼能够顺利提出，得益于日本半个世纪以来发展成熟的环境受害者救济制度。在日本，环境诉讼案件自20世纪60年代开始就层出不穷。日本民众接连不断的维权努力，催生了《公害健康补偿法》等系列法律構成的受害者救济制度。在这一制度下，民众可依据《民法》、《不法行为法》、《公害对策基本法》、《大气污染防治法》等法律的相关规定，要求环境污染加害者依法承担民事上的侵权赔偿责任。1973年，迫于大气污染判决的影响以及公众要求污染损害赔偿的压力，新的《公害健康补偿法》得以制定并颁行。该法通过向污染企业强制征收污染费的方式，为污染受害患者筹措损害补偿费用，利用行政补偿手段实现了“谁污染，谁付费”的原则。

优先发展工业的恶果

二战之后，日本推行优先发展重化工业经济发展路线，大力推动以既有的京滨工业带、中京工业带、 阪神工业带、 北九州工业带四大工业带为核心，以“太平洋条形地带构想”为基础的建设“新产业城市” 规划，工厂如雨后春笋般拔地而起。然而同时污染问题随之而来。石油冶炼和工业燃油产生大量的硫氧化物、碳氢化物、氮氧化物和飘尘等污染物，使整座城市终年黄烟弥漫。大气中二氧化硫浓度超过标准5-6倍，烟雾厚达500米，工厂邻近地区恶臭刺鼻，人们即便在夏日也不能开窗。

1961年，一个名为四日的城市里，哮喘病突然严重发作，患者中慢性支气管炎占25%，支气管哮喘占30%，哮喘支气管炎占40%，肺气肿和其他呼吸系统疾病占5%。1964年，连续3天浓雾不散，哮喘病患者开始死亡。1967年，一些患者不堪忍受痛苦而自杀。1972年，四日市哮喘病患者达817人，死亡超过10人。因大气污染导致的呼吸道公害病“四日市哮喘”因而得名。先后数年，日本几乎所有的重要工业带都出现了类似情况，哮喘病迅速蔓延全国。据日本环境厅统计，到1972年止，日本全国患此类哮喘病的患者多达6376人。

1967年，四日市因企业公害而患哮喘病的9名居民，将电力公司、化学公司、石油提炼公司等6家企业告上法院，请求停止工厂运营和巨额损害赔偿。这是日本第一次因大气污染提起的公害诉讼，它与新瀉水俣病诉讼、富山县骨痛病诉讼、熊本水俣病诉讼并称为“日本四大公害诉讼”。法院支持了原告全体的损害赔偿请求，但未支持停止工厂运营的请求。因为，每家企业的排污，单看并没有超标。但是所有的工厂累加起来的污染后果，就构成了哮喘公害诉讼的关键原因——对此，当时的日本立法还无能为力。

长达十二年尼崎诉讼的现实意义

情况直到1988年的尼崎诉讼才有所扭转。1988年12月，日本尼崎市472名居民作为原告，以日本政府、阪神高速公路集团及9家企业为被告，提起了公害诉讼。这场诉讼也打了将近十二年之久。在前文提到的东京大气污染公害诉讼进入僵局的时候，正是尼崎公害诉讼双方你来我往的不断较量，使公众对于悬浮颗粒物及其成因与危害，有了更深刻的理解。

有研究表明，悬浮颗粒物的4成来源于柴油车的尾气。而直径为2.5微米以下的细小颗粒物（PM2.5）几乎全都是柴油车排放的。以此为基础，地方法院于2000年1月作出判决，承认原告居住在距道路50米以内的50人因局部大气污染而导致健康受损，要求政府和阪神高速公路集团进行赔偿。但是，日本政府及阪神高速公路集团以“缺乏根据证明悬浮颗粒物与损害健康有因果关系”为由，拒不接受初审法院的判决，并于2000年2月9日提出了上诉。对此，原告辩护团的野口善国律师也表示：“关于悬浮颗粒物对健康的损害，今后将有新的论文不断出现。我们将在高等法院审理时准备有利的证据，力争获得更好的判决结果。”不过，在上诉审理阶段，日本政府和阪神高速公路集团于2000年12月承诺，将采取削减交通量、增设监测地点及实施健康调查等举措，随后原告放弃了在一审中获得支持的索赔权，双方达成和解。

这一诉讼的积极意义在于，首次确定了污染物与受害者健康之间的因果关系。用尼崎公害诉讼原告辩护团律师羽柴修的评价来说：“这是一个明确指明了不能只优先考虑道路的公共属性而牺牲沿途居民健康的划时代性判决。”以此诉讼为契机，此后的名古屋和东京的公害诉讼案件中，法院作出的判决相继认定了道路交通产生的悬浮颗粒物与健康损害之间的关系。名古屋南部公害诉讼案之后达成了和解，而前文所述的1996年提起的东京大气污染公害诉讼案，经地方法院审理后，原被告双方均提出上诉，提交高等法院进行审理，终于2007年达成和解。

东京诉案推动治污新法出台

在东京大气污染诉讼案中，汽车制造厂商的责任认定成了争议焦点，虽然东京地方法院一审判决认为汽车厂商对原告的健康损害不存在过失，但在2007年东京高等法院的最终调解中，7家企业被要求支付共12亿日元的和解金。此外，依据和解方案，新的医疗补助制度还要求政府和汽车制造商筹集200亿日元经费，向东京都内所有哮喘病患提供全额医疗费用。具体的医疗费用补助制度如下：东京都内所有持续居住1年以上的哮喘病患者（吸烟者除外），可由政府和汽车制造商支付自费部分的全额医疗费用。该制度实施5年的预算约为200亿日元，全部由被告分担，其中日本政府、首都高速道路公司及七家汽车制造商分别向东京都政府资助60亿、5亿和33亿日元。截至目前，该制度已让约7.5万人获益。

东京大气污染案的和解方案还推动了日本政府针对PM2.5的首次立法。除经济赔偿与医疗补偿外，原告的和解要求还包括，政府应当尽快设定针对PM2.5的环境标准。日本政府根据和解方案，开始了针对PM2.5的首次立法。其中东京都地方政府率先进行动作，2000年12月东京都制定相关条例，规定达不到粒子状物质排放标准的柴油机汽车禁止在东京都内行驶，违者最高处以50万日元罚款。2009年，日本政府更是制定了一项号称“全球最严格”的尾气排放规定，要求日本的汽油和柴油中含硫量降至10ppm（百万分比浓度）。目前中国大部分地区执行的“国三标准”则是汽油含硫量不超过150ppm、车用柴油含硫含量不超过350ppm的标准，与日本相差了15倍以上。

诉讼的成果：民间协商机制

此外，和解协议还设置了民间与政府的协商机制，成立由原告与政府组成的联络会，进行后续行为的监督和协商。东京污染诉讼的和解协议第四项专门规定了“联络会”的设置要求：由原告与日本政府、东京地方政府及首都高速公路公司组成“东京道路交通环境改善联络会”，与东京都政府组成“东京都医疗补助制度联络会”，针对抑制尾气排放、交通流量削减等环境改善状况及医疗补助实施情况进行长效交流沟通。例如，当初的和解协议仅规定医疗补偿制度的5年期限，当前，各个联络会不断与政府进行协商，要求将这一补偿延期。迫于经济压力，东京都政府提出5年期限屆满后，继续提供三分之一的补助额度的方案。联络会仍在据理力争，为受害者寻求最优的解决方案。

据当时代表日本政府与日本环境省站在被告席上的官员冈崎雄太回忆：“这次以和解为结果的污染纠纷实际上给政府和相关企业很大的压力，在促使PM2.5写入日本法律的过程中起到了重要的作用。”这位官员现在是日本驻华使馆的一名书记官。他说：“对现在的中国这样一个经济增长速度最快的国家来说，似乎问题同时都出现了，包括PM2.5在内的空气污染、水污染以及土壤污染，所以解决时也会很棘手……当时，日本政府等被告也认为，受害者的疾病和自身的身体情况、抽烟以及汽车尾气污染等都有关系，很难确定主要是由空气污染所致。在法院宣判的最后一刻，为了达成和解，才认可了这样的说法。”在他看来，正是这场和解，推动日本环境立法走进一个全新的严格责任时代。虽然成本巨大、周期漫长，但是从长远看，这一努力将会收获更多的回报。

编辑：薛华 icexue0321@163.com