黄红平

中国共产党是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，信念坚定、纪律严明是党的优良传统、政治优势和力量所在。新的历史条件下，肩负起伟大历史使命，推进全面从严治党，关键在于加强纪律建设，严明党纪。为积极准备具有许多新的历史特点的伟大斗争，中共中央印发新修订的《中国共产党廉洁自律准则》（简称新《准则》）和《中国共产党纪律处分条例》（简称新《条例》）。新修订的两大党内法规通篇贯穿“全面”与“从严”两个关键词，吹响新时期全面从严治党实践的号角，值得广大党员和党员领导干部认真研读。

一、修订逻辑：旧《准则》和《条例》的局限性

古人曰：不以规矩，无以成方圆。相对于许多资产阶级政党，马克思主义政党的鲜明特征就是纪律严明。如果没有铁的纪律，党就会成为一盘散沙，就没有凝聚力、战斗力和生命力。新形势下加强党的建设，完成十八大提出的宏伟目标和艰巨任务，必须把党要管党、从严治党的要求落到实处。“党要管党、从严治党，靠什么管？凭什么治？就要靠严明纪律，”正如毛泽东同志所言，“把有纪律放在最前面，这不是偶然的。因为这是决定党能否坚持革命、战胜敌人、争取胜利的首要条件。”历史经验一再表明，“路线是‘王道’，纪律是‘霸道’，这两者都不可少”，如果党纪成为摆设，“就会形成‘破窗效应’，使党的章程、原则、制度、部署丧失严肃性和权威性，党就会沦为各取所需、自行其是的‘私人俱乐部”，任凭肆意发展，“那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。这绝不是危言耸听”[1]33～34。正因深谙此理，中国共产党自成立以来尤为注重依据不同时期党内出现的新情况新问题，与时俱进推动纪律建设。这次新修订的两大党内法规，源于1997年中共中央印发的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》和《中国共产党纪律处分条例（试行）》，二者分别于2010年和2004年获重新修订，正式颁发。但党的十八大以来，推进全面从严治党的实践发展，旧《准则》和《条例》的局限性凸显，迫切需要修订。

在属性上，党纪与国法混同。从立规的逻辑基点看，“党纪”与“国法”应不是一个概念，不能混同。“党规党纪保证着党的理想信念宗旨，是执政的中国共产党党员的底线；法律体现国家意志，是全体中华人民共和国公民的底线”[2]。党员和党员领导干部属于国家公民中的先进分子，理应对其思想觉悟和廉洁自律等方面的要求严于普通群众。旧《准则》和《条例》的最大缺陷，就在于“纪”、“法”不分明，用管理国家公民的尺子看待党员和党员领导干部。“一个最突出的表现是，党内规则混同于国家法律，党规党纪套用‘法言法语’，原《准则》和《条例》的许多规定都与法律条文重复，难以体现对党员特别是领导干部在坚定理想信念、践行党的宗旨上的高标准、严要求”，“在实践中管党治党不是以纪律为尺子，而是以法律为依据，党员干部只要不违法就没人管、不追究”，这样就“造成‘要么是好同志，要么是阶下囚’；纪委成了党内的‘公检法’，纪律审查成了‘司法调查’，监督执纪问责无法落到实处”，“任何一个组织的内部规则都比国家法律严格”，何况“我们党是肩负神圣使命的政治组织，党的先锋队性质和执政地位，更是决定了党规党纪必然要严于国家法律”，“如果党员都退守到公民的底线上，就降低了党员标准，全面从严治党便无从谈起，党的先进性更是无从体现”[3]。因此，把纪律和规矩挺在法律前面，首要任务是解决纪法混同的问题。

在功能上，倡导与惩戒错位。在国家法律体系内，宪法是根本大法，不同法律法规的内容各不相同。与国家法律体系类似，党内法规体系以党章为总章程，各项纪律在内容上应互有侧重、在功能上亦各司其职，实现对党章所倡导与惩戒内容的具体化和进一步阐发，共同筑牢党纪党规之笼。但由于最初《准则》与《条例》在属性问题没有正确区分，结果导致二者的功能定位模糊不清，文本表述出现“正面倡导阙如、反面惩戒繁琐”的交叉问题。最鲜明的就是旧《准则》，本应紧扣廉洁自律主题，从党的理想信念宗旨、优良传统作风等方面开正面清单，重在立德，告诉党员和党员领导干部“做什么、怎么做”，但它却开出一份负面清单，提出党员和党员领导干部“不应该做”的事项——“8个禁止、52个不准”。很显然，“8个禁止、52个不准”应该属于《条例》规定的内容。譬如旧《准则》“存在的突出问题是：内容过繁，‘8个禁止、52个不准’难以记住，也难以践行；凝炼正面倡导不足，禁止性条款过多，没有体现自律的要求”，特别是“廉洁”的主题不突出，不能针对当前党内存在的突出问题，[3]等等。再譬如，旧《条例》有79条的内容与《刑法》和《治安管理处罚法》等国家法律法规重复的内容。诸如此类的内容，使得《准则》与《条例》严重错位。

在效果上，预想与实践背离。古语曰：“道私者乱，道法者治。”如果纪律不严，那么从严治党就无从谈起。应该说，无论是旧《准则》还是《条例》，其最初的立规意图，均要求实现党要管党、从严治党的实际效果。党的十八大以来，“从已经查处的大量顶风违纪案件中可以看出，一些党员、干部对纪律规定还置若罔闻，搞‘四风’毫无顾忌，搞腐败心存侥幸”[1]48。这充分说明旧《准则》和《条例》的相关规定严重滞后于党风廉政建设和反腐败斗争实践发展，未能充分考虑到日后党的建设中可能产生的新情况、新问题，过于脱离实际，结果出现“有纪律条文但却执纪效果不彰”的情形。譬如旧《准则》适用对象窄，仅针对县处级以上党员干部，且只针对廉洁从政方面，未能涵盖8700多万全体党员在廉洁自律方面的总体要求。再譬如，旧《条例》针对党员领导干部，没有覆盖全体党员，特别是对贪污贿赂行为、违反财经纪律行为和失职渎职行为等条款的事实描述，把国家工作人员、其他从事公务人员、国有企业管理人员等作为违纪行为主体，突破党内范围，造成适用困惑，影响执纪实效；对许多违纪事实描述为定性描述，缺乏定量描述，处分标准不清晰，造成执纪自由裁量空间大，处罚可能畸轻畸重，惩处宽严不一，影响纪律处分的公信力、约束力和执行力。

二、功能重塑：新《准则》和《条例》的大变身

文本变化。旧《准则》共4个部分、18条、3600余字，而修订之后的新《准则》仅仅只有8条、309字，篇幅减少90%以上，几乎是重写。相对于旧《准则》，新《准则》在文本上主要有四大变化：一是党纪名称之变。把《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》改为《中国共产党廉洁自律准则》。二是适用对象之变。由针对党员领导干部扩大到面向全体党员。三是要求范围之变。从廉洁从政扩展为廉洁自律。四是条款内容之变。将旧《准则》中“8个禁止、52个不准”有关内容移入同步修订的党纪处分条例中，在宏观上做出“四个必须”的总体要求，并根据党员和党员领导干部的不同情况分层提出廉洁自律规范。整体表述如同革命时期的“三大纪律、八项注意”，要义明确、简练好记，全然没有旧《准则》那样繁杂。新《条例》在文本上同样有重大变动。旧《条例》共3编、15章、178条、2.4万余字，新《条例》共3编、11章、1.7万余字，新增、删除和修改条文比例高达近90%，有的章节达100%，可谓“脱胎换骨”。同时，新《条例》坚持“纪严于法、纪在法前、纪法分开”的原则，“去除现行党纪处分条例中与刑法等法律重复的内容”，总共删除79条涉及国家法律法规重复的条款。总则重申党组织和党员要自觉接受党纪约束。分则规定，凡党员被依法逮捕的，均中止党员权利；凡党员干部违法犯罪的，除过失犯罪外一律受党纪处分，实现党纪与国法的衔接。新《条例》将原10类违纪行为整合为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律6类，使《条例》内容体现出监督执纪问责特色。

性质变化。这次修订《准则》坚持“化繁为简、突出重点、针对时弊”的原则，基于现阶段党员和党员领导干部在廉洁自律方面存在的主要问题，提出原则性的要求和规范，涵摄理想信念、党的宗旨和优良传统作风、道德情操、传统美德，展现共产党人和古今中外高尚道德追求，从高不从低，树立高标准。相较于旧《准则》，新《准则》在性质上发生根本性的变化，主要体现为对廉洁自律这一修身问题，变“不准”为“自觉”，强调自律，重在立德，坚持正面倡导，为全体党员和党员领导干部树立一个看得见、够得着的高标准。在此意义上说，新《准则》属于正面清单，是对党员和党员领导干部提出的义务性要求，有助于促进其修炼不想腐的境界。不同于《准则》修订，新《条例》围绕党纪戒尺的要求，把党章和其他主要党内法规对党组织和党员的纪律要求进行细化，明确规定违反党章就要依规给予相应的党纪处分，开出负面清单，强调他律，重在立规，划出党组织和党员不可触碰的行为底线。特别是分则中的“六大纪律”，对于党员和党员领导干部的所作所为，可以做到“对号入座”，不仅告诫哪类行为不能做，而且提出清晰的处罚依据和标准。虽然新《条例》在性质上相对以往没有发生根本性变化，但其内容规定得更具体化，更符合实际要求，更具有可操作性，因而可以清晰界定《条例》的本来性质，有助于使党员和党员领导干部不敢腐。

文本之变与性质之变共同促成功能重塑。如果把全面从严治党比喻是流水线，那么各项纪律规章就相当于每个生产单位。每个生产单位做什么，应该有明确的分工定位，否则就会出现杂乱无章的无序局面，导致整个流水线的阻滞，影响生产成效。与之相同，对于党的纪律建设，清晰的功能定位很重要，什么纪律管什么、不应管什么，应该有分工。在一定意义上说，这一次对旧《准则》和《条例》的修改和增删，从文本和性质的变化看，达到了正本清源的作用。《准则》和《条例》实现了各自的功能重塑。首先，《准则》的正面倡导功能重塑。新《准则》由过去的负面清单转为正面清单，只提正面要求，不作任何禁止性规定，要求党员正确对待和处理公与私、廉与腐、俭与奢、苦与乐“四对关系”，要求党员领导干部在廉洁从政、廉洁用权、廉洁修身、廉洁齐家方面有“四个自觉”，纠正了旧《准则》的功能错位问题。其次，《条例》的反面惩戒功能重塑。无数的案例表明，党员“破法”无不始于“破纪”，而如果党员守住了纪律，就不至于滑向违法犯罪的深渊。新《条例》坚持问题导向，不仅整合了旧《准则》和《条例》中的有关条款，而且回应了党的十八大以来正风反腐实践中的新情况，如拉帮结派、对抗组织审查、搞无原则一团和气，非组织活动、不如实向组织说明问题等。其价值在于强化监督执纪“四种形态”，就是“批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态；党纪轻处分和组织处理要成为大多数；对严重违纪的重处分、做出重大职务调整应当是少数；而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数”[5]。惩前毖后、治病救人，通过抓早抓小，真正体现出对党员的严格要求和关心爱护。

三、内在价值：实现以德治党与依规治党的结合

纪律于政党是生命线，于党员是高压线。当前，“面对严峻复杂的形势、艰巨繁重的任务和人民群众的期盼，党自身存在的问题更加凸显”，正如中纪委书记王岐山同志所指出的，“党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，党的领导弱化、管党治党不严、责任担当缺失，对党最大的威胁莫过于此”。因此“新形势下，坚持党要管党、从严治党，依然要靠理想信念宗旨的引领，靠严明纪律作保障”，重拾革命时期两大制胜法宝。事实上，党的十八大以来所披露的大量腐败案件表明，党员和党员领导干部个体出现这样那样的堕落情形，从根本上说还是在“德”和“纪”两个方面出了问题。“不奋发，则心日颓靡；不检束，则心日恣肆”。邓小平指出：推进中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程，“有理想，有纪律，这两件事我们务必时刻牢记在心”。实践同时证明，管好治好一个拥有8700多万党员、在13亿人口大国执政的党，不靠思想教育不行，光靠思想教育也不行；不靠制度不行，光靠制度也不行。2014年10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中指出：“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力。”在本质意义上说，坚持思想建党和制度治党的辩证统一，即是要求以德治党与依规治党紧密结合。新《准则》和《条例》的内在价值，就在于既明确崇德向善的高标准，又划出不可触碰的高压线；既赓续“思想建党”的传统，又确立“制度治党”的规矩，自律与他律互补、树高标与守底线兼顾，让全面从严治党汇聚道德感召力和纪律约束力，道德有纪律的保障，纪律有道德的认同，体现出以德治党与依规治党有机结合的管党治党新思路，标志着中国共产党对新的历史条件下推进全面从严治党的理论认识和实践认识达到新境界。

坚持思想自律，实现以德治党。古人曰：“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。”实践证明，“对党员、干部来说，思想上的滑坡是最严重的病变，‘总开关’没拧紧，不能正确处理公私关系，缺乏正确的是非观、义利观、权力观、事业观，各种出轨越界、跑冒滴漏就在所难免了”[6]，特别是“如果理想信念动摇，就会精神懈怠、意志消沉，淡化党的观念、漠视党的纪律，最终滑向违纪甚至违法”[3]。党的十八大以来所查处的大案要案暴露出，当前有不少党员领导干部“三观尽毁、知行分离”，做“两面人”，成为塌方式腐败的“塌方点”，根症在于“没有理想信念，理想信念不坚定”，精神上“缺钙”，得了“软骨病”。具体表现是“一些人认为共产主义是可望而不可即的，甚至认为是望都望不到，看都看不见的，是虚无缥缈的”[7]，或者“有的干部自己认为最缺的是新知识”，忽视经常锤炼理想信念。因此，推进全面从严治党的逻辑基点，就是要坚持高标准在前，首先把党的理想信念、根本宗旨、优良传统和作风立起来、挺起来，这也是实现以德治党的当务之急，为的是努力解决好“不想”的问题。新《准则》开宗明义提出“四个必须”，头条就是坚定理想信念，其次才是党的宗旨、优良传统和作风、道德情操，足以突显理想信念的重要性。这是共产党人廉洁自律的本，“没有了这些，就是无本之木”[6]，尤值珍视。党员和党员领导干部必须“像房间需要经常打扫一样”，时刻拂去思想灰尘，决不做“失魂落魄”的信仰迷徒。

坚持制度他律，实现依规治党。对于管党治党，特别是中共这样一个党员数量众多的超大型执政党，道德治理固然重要，但若缺失制度保障，哪怕曾经有效的思想建党，最终也会随着时代转换失去作用。“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”，“从前些年和最近揭露出来的一些涉及领导干部的大案要案看”，“如何靠制度更有效地防治腐败，仍然是我们面临的一个重大课题”[1]124。反映在党内，所谓制度治党就是依规治党，其中“规”的含义就是加强纪律建设，尤其要把具有惩戒功能的纪律和规矩，挺在法律前面，这是管好党和治好党的根本之策。当前，“纪律松弛、组织涣散，正气上不来、邪气压不住，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到及时有效解决”，更有甚者，“有少数党员干部政治纪律意识不强，在原则问题和大是大非面前立场摇摆，有的对涉及党的理论和路线方针政策等重大政治问题公开发表反对意见”，“有的党员干部想说什么说什么，想干什么干什么”，“专门挑那些党已经明确规定的政治原则来说事，口无遮拦，毫无顾忌”[1]34，32～33，“无视党的政治纪律和政治规矩”，搞“七个有之”[1]50，严重损害中央的权威和党的团结，亟待解决。新《条例》的重要亮点就是正确处理继承与创新的关系，既高度整合了过去行之有效的纪律和规矩，又充分吸纳了党的十八大以来推进全面从严治党的实践经验，明确党员和党员领导干部的行为边界，不仅体现了“惩”，而且体现了“治”，可以避免“好同志”与“阶下囚”泾渭分明的局面。

参考文献：

[1]中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.

[2]王岐山.把纪律和规矩挺在法律前面[N].新京报，2015-05-11.

[3]王岐山.坚持高标准 守住底线 推进全面从严治党制度创新[N].人民日报，2015-10-23.

[4]王岐山.坚持党纪严于国法[N].京华时报，2015-07-11.

[5]王岐山.全面从严治党 严明党的纪律 把握运用监督执纪“四种形态”[N].光明日报，2015-09-27.

[6]中共中央文献研究室.习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015：140-141.

[7]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编[M].北京：中央文献出版社，2014：116.

〔本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“建设马克思主义廉洁型执政党研究”（14YJC710020）中间研究成果〕

（作者系南通廉政研究中心研究员，博士）

责任编辑：张功杭