柯文

按照常委会2016年工作计划，市人大教科文卫委员会委托上海市食品药品安全研究中心和华东理工大学食品药品监管研究中心对《上海市实施<中华人民共和国食品安全法>办法》（以下简称《办法》）的实施效果进行立法后评估，通过评估本市食品安全状况变化、监管成效、存在问题及其原因，提出相关修法建议。

一、《办法》实施的效果评估

（一）公众对食品安全监管状况的总体评价

近年来，上海市调查总队连续对本市食品安全状况进行了调查，相关数据显示，《办法》实施以来市民对本市食品安全状况知晓度、认同度以及监督维权意识不断提升。

1、公众食品安全知晓度稳步上升。调查显示，2015年市民食品安全知识知晓程度得分为80.5分，同比增加0.1分。近几年市民食品安全知晓程度得分，自2008年达到79.2分之后，一直稳定处于80分上下1分的区间运行。

2、公众对食品安全水平的认同度逐年上升。调查显示， 2015年市民认为上海食品安全状况“很安全” “比较安全” “一般”的，三者合计达到96.3%，与2014年持平，比2013年的92.3%高出4个百分点。其中，市民认为上海食品安全状况“很安全” “比较安全”的比例比2014年提高5个百分点。2015年《食品安全状况公众认知度调查报告》显示，认为2014年食品安全状况比2013年食品安全状况总体变好的比例为21.7%。

3、公众监督力度维权意识逐年增强。以2015年为例，全市各食品安全监管部门共接到食品类投诉、举报和咨询83409件，同比增加4.4%，拨打“12331”进行投诉的比例达到48.5%，同比提高24.5个百分点，首次超过拨打“12315”。从投诉数量看，从2013年通过“12331”受理52186件增加到2015年的62949件。同时，2015年食品安全有奖举报件995件，奖励金额84.3万元，同比增加13%。

（二）食品安全监管成效的评价

1、食品安全监管力度不断加大。一是监督检查力度不断加大。以2015年为例，开展日常巡查、监督检查和专项执法检查共计50.3万户次，同比上升63.3%。二是追究行政责任力度不断加强。2011年-2015年查处各类食品安全违法案件约5万件。以2015年为例，各级食品药品监管部门发现问题企业3.1万户次并予整改和处罚，同比上升106.7%，查处食品安全违法案件8986起，同比增加6.4%，注销或吊销各类食品生产经营企业证照共计6571张，罚没款金额7038.4万元，同比增加26.4%。三是行政执法与刑事司法衔接制度推进有力。市食药监局与市公安局制定关于加强食品药品安全行政执法与刑事司法衔接配合工作的意见等制度陆续出台，以2015年为例，本市公安部门侦破危害食品安全犯罪案件304起，同比增加135.6%。

2、食品安全水平总体可控。一是集体性食物中毒发生率处于低位。以2015年为例，全市共报告发生集体性食物中毒2起，中毒人数65人（无死亡案例），中毒发生率为0.27例/10万人口，食物中毒起数、人数和发生率同比分别下降33.3%、48.4%和48.1%，报告发生起数和人数均处于本市历史最低位。二是各类食品安全风险监测总体合格率呈上升趋势。2015年，总体合格率达到97%，同比上升0.3个百分点。

（三）《办法》确立的主要制度实施情况的评估

1、监管体制改革深化。《办法》明确规定市和区、县人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域内的食品安全监督管理工作，落实食品安全监督管理责任制，并设立食品安全委员会及其职责。2011年，市政府出台了关于建立上海市食品安全委员会的决定，进一步健全本市食品安全监管体制，明确相关监管部门在食品安全管理方面的职责。

2、食品风险监测制度运行有效。数据显示，2015年各类食品风险监测固定监测采样点数量以及各类食品风险监测样品数量达到历史峰值，全市16个区设置了500个固定监测采样点和若干临时监测采样点，食品供应主渠道覆盖面为95%，主要食品种类覆盖率达95%以上。共监测24大类12742件食品（含食品添加剂和餐饮具），涉及427项指标36.9万项次。2015年，本市各类食品监测总体合格率为97.0%。

3、食品小作坊和食品摊贩管理逐步完善。《办法》明确了小作坊和食品摊贩管理制度，本市食品药品监管部门细化了相关制度。一是建立目录管理制度。2011年明确了白切羊肉和崇明糕两个品种。2015年又发布了新版上海市食品生产加工小作坊食品品种目录，目录包含三大类10个品种。二是实施准许生产许可制度。制定了《上海市食品生产加工小作坊准许生产证发证管理办法》《食品生产加工小作坊卫生规范》地方标准，明确了食品生产加工小作坊的生产条件和操作过程。三是加强事中事后监管。制定了关于加强食品生产加工小作坊监督管理工作的意见。食品摊贩监管方面，2015年，市政府办公厅转发了关于加强本市食品药品安全网格化管理工作的实施意见和修订后的《上海市食品摊贩经营管理办法》，将食品摊贩违法经营等作为食品药品网格化管理的工作重点。截至2015年底，全市共登记食品摊贩3727户，各区县市场监管部门2015年共开展食品摊贩监管5414户次。

4、食品生产经营监管举措进一步强化。《办法》明确了从业人员食品安全知识培训制度；建立了信用等级评定制度等一系列创新措施。

二、《办法》实施中存在的问题

（一）监管体制存在的问题

一是如何进一步发挥食安委的作用。应为其发挥作用提供制度上的保障。二是《办法》所规定的监管体制与现行本市食品安全监管体制的不适应性。2014年1月1日起，本市食品药品监管部门承担食品生产、流通和餐饮服务的监管及综合协调职责；各区县已完成“3+1”市场监管体制改革，组建市场监管局，在街镇设立基层监管所作为其派出机构，实行市场统一监管，而《办法》仍然规定了食药监、工商、质监分段监管的体制。《办法》对区政府的食品安全监管职责，特别是乡、镇、街道的监管职责及其保障体系的构建，没有作细化明确。

（二）具体制度存在的问题

1、食品安全风险监测、评估制度尚需进一步完善。一是本市的食品安全风险监测和风险评估建设有待进一步提高。二是风险评估与风险管理衔接不足，缺乏制度保障。三是风险交流渠道不够通畅。

2、食品安全社会共治需进一步推进。《办法》缺乏如何有效落实生产经营者是食品安全的主体责任的制度设计；政府几乎承担食品安全监管的全部责任，把“食品安全政府负总责”变成了“事事包揽”；第三方监管主体发育严重不足，没有培育食品安全第三方监测、评估机构，制约了本市食品安全监管模式的转型。

3、食品安全的全程监管体系需要进一步完善。一些大型餐饮、中央厨房、集体用餐配送单位还需持续推进先进的食品安全管理规范；食品安全监管部门对高风险食品生产经营需进一步加强监管，部门之间的协同监管机制需进一步完善，全程监管的环节衔接还有待进一步落实。

4、食品行业新业态的监管需进一步探索。互联网+时代，互联网食品业态迅猛发展，对新业态的监管，法律制度还很不完善，比如如何落实网购食品的监督需要明确细化，特别是如何落实对网络食品交易第三方平台的监管以及如何规范网络食品交易第三方平台对网络食品经营者的监管责任等均需明确。

5、无证无照食品经营综合治理机制需进一步巩固。部分中低收入群众对低价食品的刚需、规划配套设施不能满足附近人口的正常需要等因素，导致无证无照食品生产经营客观存在，且回潮现象严重，分类监管、疏堵结合的原则还需要进一步强化。

（三）食品安全执法存在的问题

一是部分违反食品安全的法律责任需进一步明确。如对生产经营存在较大食品安全风险或者危害的食品、食品添加剂，以退回、回收、召回的食品、食品添加剂作为原料或半成品生产的食品、食品添加剂等行为缺乏相应的法律责任。二是食品安全犯罪的新特征显现，需要进一步提升执法能力。一些违法犯罪分子利用互联网销售假冒伪劣食品，通过非接触方式达成交易意向，产、供、销过程具有较高的隐蔽性，难以追溯，加大了案件查处的难度。

三、修订《办法》若干建议

一是完善食品安全监管体制。建议立法进一步明确和完善食品安全委员会的职责及其工作机制，强调食品安全的属地监管。二是完善食品安全风险管理。建议明确食品安全风险评估责任主体；明确食品安全风险评估实施主体与实施方案制定程序等制度。三是完善食品安全社会共治。建议发挥行业协会的作用，加强行业自律，推动行业诚信建设，引导和督促食品生产经营者依法生产经营。强化消费维权保护机制。发挥食品安全宣传教育与舆论监督作用。四是完善食品安全全程控制、落实企业主体责任。建议强制高风险食品生产企业以及大型餐饮实施先进的食品安全管理规范；建立食品生产经营企业对主要供应商评估考核制度；建立企业食品安全自检制度。五是加强食品新业态监管。建议明确和强化网络食品交易第三方平台的食品安全主体责任，鼓励第三方网络订餐平台加强与食品药品监管部门的合作，在网上公示政府监管、信用评价等信息。六是创新对无证无照食品生产经营的治理方式。探索对市场有需求、经营场所固定、使用面积相对较小、经营食品的品种风险较低，但由于经营场所房屋产权属性、环境评价影响等原因而无法取得食品经营许可的小餐饮和小食品店，实施纳管备案。