夏斌

一场大雨，区域交通陷入瘫痪；一次火灾，造成严重经济损失和人员伤亡；一声莫名的喊叫，导致人群恐慌……当面临各种破坏性打击时，不少现代大都市显示出了较大的脆弱性。由此，一种新的理念——“韧性城市”应运而生，并在一些城市“落地”，为完善和加强城市风险防范、应对机制提供了新的方向。

那么，什么是“韧性城市”？风险面前，城市如何才能多一点“韧性”？上海社会科学院区域发展研究部主任张同林表达了自己的看法。

既治慢性病，又治急性病

问：据报道，美国洛克菲勒基金会推出了一个“全球100韧性城市”项目。目前，中国仅有湖北黄石、四川德阳、浙江海盐名列其中，而不见北上广等一线城市。“韧性城市”到底有何标准？

张同林：美国纽约曾发布过一份长达438页的报告：《一个更强大、更具韧性的纽约》。其中，具体解释了“韧性”的含义：一是从变化和不利影响中反弹的能力，二是对于困难情境的预防、准备、响应及快速恢复的能力。

此前，国内有一些学者将相关概念直译为“弹性城市”。但是，“弹性”一词常给读者带来一种回到原有状态的思维惯性，不能完全涵盖“韧性城市”所强调的长期适应能力。事实上，“韧性”含有弹性和恢复力这两个方面的含义。因此，一些权威的国际组织，如联合国等，在它的中文版官方文件中，一般也都使用“韧性城市”。

联合国减灾署于2012年提出了“让城市更具韧性十大指标体系”，主要包括制定减轻灾害风险预算、维护更新并向公众公开城市抗灾能力数据、维护应急基础设施、评估校舍和医疗场所的安全性能、确保学校和社区开设减轻灾害风险的教育培训等指标。

传统上，不少城市的应急策略重心是灾后规划，呈现出破坏之后力图最短时间内回到原始状态的工程思想，没有充分考虑利益相关者在城市调整过程中的角色和创造的价值。相比之下，“韧性城市”强调通过对规划技术、建设标准等物质层面和社会管治、民众参与等社会层面相结合的系统构建过程，全面增强城市的结构适应性。

这一转变，体现了“短期止痛”与“长期治痛”的本质区别。城市“韧性”好比一剂良药，既治慢性病，又治急性病。在宏观层面，慢性病包括公共交通系统效率低下、失业率居高不下、食物及水常年供应不足等；急性病则指城市遭受的突发事件冲击，如地震、洪涝、疫情、恐怖袭击等。

前者关乎生活水平，后者关乎生存问题。一座城市若能双管齐下，提升“韧性”，就能克服冲击与压力。

管理跟不上，容易出问题

问：打造“韧性城市”，可以有哪些作为？

张同林：说城市“韧性”强不强，既要看危险隐患点是否覆盖到，也要看建筑物用什么材料、是否存在偷工减料情况，以及防火和结构安全是否符合国家标准等。接下来，就要看是否有定时巡查、及时发现并处理问题等。

这实际上指出了“韧性城市”的两个重要标准：一个是技术标准，另一个是社会管理规范标准。技术标准中，首要的必须加强城市基础设施。这里分为四个方面——城市基础设施的规划、设计、建设、管理。但我们现在这四个方面往往是脱节的，各管各的事。管规划的往往不考虑安全性标准、居民的便利性标准、建筑物寿命及公共服务能力等因素。而建完后，又面临没有专人跟进管理的问题。管理跟不上，即便基础设施再如何符合安全标准，也容易出问题。

日本经验：“四助”应对灾害

问：我们知道，日本是世界上自然灾害最为严重的国家之一，海啸、台风等“天灾”与地震、火山喷发等“地灾”的威胁很大。而且，日本的城市中存在着大量木制建筑，对火灾的抵御能力较低。日本的公共安全体系，一直受到国际舆论关注。这方面，能不能具体介绍下？

张同林：日本在城市公共安全管理方面所带来的教训是刻骨铭心的。阪神—淡路大地震发生后，日本兵库县加强了城市公共安全管理的体制建设。在地震发生之前，兵库县只有三四名官员负责防灾事务，并且没有专门的灾害管理中心。

日本木结构建筑较多，因而尽管国土面积狭小，日本的城市建设中还是预留了大面积的绿化空间。城市中央公园被公认为理想的应急避难场所。绿色隔离带不仅可以美化城市，还能够防止火灾的过度蔓延。在日本，学校一般为应急避难场所。特别是小学对于社区居民而言通常距离较近，步行可至，因而特别适合紧急状态下的避难需求。

日本还是一个资源匮乏、灾害频发的岛国，人们的危机意识与此密切相关。为此，日本从上到下都非常注重社区防灾能力的培养，推动形成良好的居民参与机制，以便他们在政府救援到来之前开展自救与互救。在阪神—淡路大地震中，许多被埋压者就是通过家人或亲友的救助而逃生的。

日本许多家庭都备有应急包。一些商店里也出售应急防灾产品，如压缩的水桶、便携式马桶、应急口粮、可储存6年的矿泉水等，品种繁多，有的还颇具匠心。例如，有一款收音机同时带有手电筒和报警器的功能。

我觉得，日本的经验可以归结为一个“四助体系”：自助，即市民自己具备一定的防灾减灾能力；他助，大家要有同情心、互助意识；共助，即企业、社会组织要及时到位；公助，即政府机构要及时发挥主导作用，救护车、消防队、防灾技术小组要第一时间响应。我想建议的是，有条件的小区都可以成立由居民志愿加入的防灾小组，政府负责对人员进行长期培训，并给予物资支持。

预防为主，建设防灾生活圈

问：这种现代防灾共同体意识，应该说是打造“韧性城市”过程中所不可缺少的。

张同林：是的，关键在于要有意识地建设一个社区防灾生活圈。

第一个应该设立生命线，保障粮食、水的供给线，这是基础设施方面的内容。

第二个是形成防灾绿地，起到隔离和提供休息的作用。

第三个是防灾据点的准备，在哪个地方有消防设备，有什么紧急的情况，大家就知道去哪里救助。像学校内部及周围，平常其实都要空出来，因为它是防灾的战略场所，原则上是不能停车的。

就政府的日常工作而言，重要的是“防灾”而不是“救灾”。这其实是一个很关键的理念转变。要对重点区域、重点建筑，还有重点人群，进行人和物的监控，通过网格化管理、信息化管理，实现防患于未然。当然，灾害发生后，就要及时激活危机管理状态。根据灾害的级别，相应出动什么样的人、出动多少人，这方面都应该事先制定标准。

此外，信息收集和传达也很重要，既要有监控系统，也要发挥群众的力量，要有一个公共防灾机构负责接收、处理和发布信息。

总之，风险面前，城市要多一点“韧性”。要坚持预防为主、从实战出发，制定各种突发事件应急预案，建立各种应急机制。在完善应急装备、注重硬件建设之时，也要注意突出软件建设，立足现有条件，整合资源。对于新建城区，应预留应急避难空间；对于繁华地带，则应加强对应急避难场所的改建、指定工作。

需要提醒的是，城市“韧性”能力的形成，还需要居民之间形成互信、互助的人际关系网络。在“熟人社会”解体后，我国城市社区如何建立互信合作的邻里关系，不仅关系着社会和谐，也关系着基层风险应对能力。