【摘要】金融扶贫是增加扶贫投入的重要渠道，是脱贫攻坚的关键举措。随着金融精准扶贫的纵深推进，农村信用缺失成为金融扶贫信贷政策贯彻落实的瓶颈，阻碍了扶贫资金的输送。本文分析了在农村信用缺失情况下楚雄州金融扶贫信贷政策执行的情况和存在问题，并借鉴国际经验针对性地提出了农村信用体系建设助力金融扶贫的建议。

【关键词】金融扶贫 信贷政策 农村信用体系建设

一、金融精准扶贫政策概述

金融作为打赢脱贫攻坚战强有力的支撑，中央、省及地方出台了一系列关于金融精准扶贫的相关政策措施，为开展好扶贫工作、实现全面脱贫目标作出了政策性的保障和指引。其中以《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）为主，中央相关部门相继联合出台了金融助推脱贫攻坚、加强金融精准扶贫信息对接共享、全面做好扶贫开发金融服务工作等实施意见，云南省结合实际出台了《云南省金融支持脱贫攻坚实施方案》等配套文件，明确指出了金融扶贫工作的总体要求、重点支持领域、重点工作、保障性政策措施，确定了组织实施的部门，明确了各部门在金融扶贫工作中的职责，对金融扶贫各项工作做出了具体的安排。

（一）金融支持脱贫攻坚总体要求

瞄准脱贫攻坚的重点人群和重点任务，健全金融服务体系，创新金融服务产品，完善支持措施，精准对接金融需求，坚持金融政策与扶贫政策协调，坚持创新发展与风险防范并举，以发展普惠金融为根基，重点针对集中连片特困地区，全力推动金融服务到村到户，增强贫困人口自我发展能力，帮助贫困人员加快脱贫，激活贫困地区经济社会发展动力，为实现到2020年打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会目标提供强有力的金融支撑。

（二）金融支持精准扶贫的主要信贷政策

1.精准对接特色产业金融服务需求。积极开展金融产品和服务方式创新，大力发展订单、仓单质押等产业链、供应链金融，稳妥推进试点地区农村产权融资业务，拓宽农村抵押物范围，加大特色产业信贷投入。“十三五”期间，楚雄州将积极探索稳妥推进农村土地承包经营权抵押、农民住房财产权“两权”抵押贷款试点工作。

2.精准对接建档立卡贫困户。针对贫困地区实际需求，丰富扶贫特惠金融产品，优化审批流程，积极发放扶贫小额信用贷款、扶贫贴息贷款和优惠利率贷款，加大创业担保贷款、助学贷款、妇女小额贷款、康复扶贫贷款实施力度，着力满足建档立卡贫困农户的金融需求。“十三五”期间，楚雄州计划发放扶贫小额信用贷款、扶贫贴息贷款和优惠利率贷款120亿元，对有贷款需求的建档立卡贫困户，力争获贷率达70%以上。

3.精准扶持易地扶贫搬迁等民生工程项目。将建档立卡贫困户放在优先位置，积极支持贫困地区农村危房改造、抗震安居工程、整乡整村推进等重点工程建设。按照各地区相关规划，支持国家开发银行、农业发展银行、农村信用社按照保本微利原则发放易地扶贫搬迁贷款和危房改造、抗震安居工程贷款。“十三五”期间，楚雄州易地扶贫搬迁、农村危房改造和抗震安居工程计划发放贷款84亿元。

4.精准扶持贫困人口就业就学。积极为贫困户提供创业促就业小额担保贷款和“贷免扶补”及劳动密集型小企业贷款，支持符合条件的返乡农民工、农村青年、农村妇女、大学生村官、科技特派员等在农村就业创业，由财政给予贴息，随业务的发展增加风险补偿等政策。“十三五”期间，楚雄州创业促就业小额担保贷款和“贷免扶补”及劳动密集型小企业贷款计划发放25亿元。

（三）金融精准扶贫对农村信用体系建设的要求

金融精准扶贫政策的贯彻落实，离不开必要的保障条件，农村信用体系建设不仅是金融扶贫的重要内容之一，也是金融精准扶贫相关信贷政策得以顺利实施的重要保障，在金融助推脱贫攻坚实施意见中，对农村信用体系建设做出了相应的要求：一是探索农户基础信用信息与建档立卡贫困户信息的共享和对接，完善金融信用信息基础数据库。二是健全农村基层党组织、“驻村第一书记”、致富带头人、金融机构等多方参与的贫困农户、新型农业经营主体信用等评级制度，探索建立针对贫困户的信用评价指标体系，完善电子信用档案。三是深入推进“信用户”、“信用村”、“信用乡镇”的评定与创建，鼓励发放无抵押免担保的扶贫贴息贷款和小额信用贷款。

二、楚雄州基本情况

楚雄州是一个集边疆、民族、山区、贫困为一体的欠发达地州，片区国土面积2.9万平方公里，人口275万，是全国扶贫攻坚的主战场之一。目前，全州有农村贫困人口37.95万人，深度贫困人口仍有7.17万人。其中，乌蒙山区、滇西边境山区两个连片特殊困难地区，贫困人口占全州80%以上，占州全深度贫困人口65%以上。为扎实做好楚雄州“十三五”期间扶贫攻坚工作，到2020年与全国全省同步全面建成小康社会，州委、州人民政府制定了《楚雄州五年脱贫攻坚行动计划》和《楚雄州精准扶贫实施方案》，“十三五”期间，楚雄州计划实现7个贫困县和20个贫困乡镇“减贫脱帽”、220个贫困村出列、25.8万以上贫困人口脱贫致富。力争贫困地区每年各项贷款增速高于当年全州各项贷款平均增速，新增贷款占全州贷款增量的比重高于上年同期水平，全州贫困地区银行业金融机构信贷投入达到200亿元以上。

截止2016年5月末，楚雄州金融机构人民币各项贷款余额528.5亿元，同比增长19.11%，比年初增加44.69亿元，其中，贫困地区（滇西及乌蒙山连片特困地区）金融机构各项贷款余额519亿元，同比增长19.04%，较年初增加36.61亿元，贫困地区贷款增速与全州各项贷款增速基本持平。然而，在金融精准扶贫实施过程中亦受到了各种阻碍与困难，其中贫困地区农村信用缺失就是阻碍金融精准扶贫一个值得关注的问题，需要我们进行分析研究，制定有针对性的解决方案，疏通扶贫资金的输送渠道，确保扶贫开发目标的顺利实现。

三、楚雄州农村信用环境现状

（一）农村“三信”建设缺失

楚雄州现辖10个县（市），103个乡（镇）和1098个行政村，全辖农户51.37万户。截止2016年5月末，全州有1.88万户信用户，占所有农户的3.7%，仅有2个县的3个乡（镇）和4个县的48个村委会被评定为“信用乡镇”、”信用村”，有8个县（市）“信用乡镇”为空白，6个县（市）“信用村”为空白，全州“信用乡镇”、”信用村”占比仅为2.9%和4.4%。

■

图1 楚雄州信用乡镇、信用村及信用户占比情况

（二）农户不良贷款占比较高

至2016年5月末，全州金融机构不良贷款余额23.16亿元，其中，农户不良贷款余额3.68亿元，占比达15.89%，共5319户。分县市看，10县市中有1个县农户不良贷款占比高于50%，有2个县占比在40%～49%之间，4个县占比在30%～39%之间，总体来看全州有七成的县（市）农户不良贷款占比在30%以上。

■

图2 楚雄州各县（市）农户不良贷款余额占比情况

（三）不良信用记录是申贷农户未能获贷的主要原因

在未能获得贷款的申贷农户中，因不良信用记录而未能获贷农户占比达57.2%，建档立卡贫困户因不良信用记录而未能获贷农户占比更高达87%。

（四）非恶意欠款导致不良信用记录的情况较突出

通过对农户形成不良信用记录的原因进行调查发现，虽然欠本金仍是农户形成不良记录的主要原因，但因欠息形成不良记录的农户占比也在不断增加，至5月末，全州因欠息而形成不良记录的农户占比达到45.6%。调查了解农户欠息主要原因是信用意识欠缺和收入季节性较强，大多属于非恶意性欠款，但也导致其无法继续获贷信贷资金支持。

■

图3 农户不良信用记录中欠息、欠本金构成情况

（五）农户信用被侵占事件时有发生

由于农户信用意识淡泊，忽视个人信用记录的重要性，部分农户信用被长期占用，且有的已出现不良。农户信用被侵占主要表现形式为：一是部分农民专业合作社、种植养殖大户以“公司+基地+农户”等形式，由农户申请小额扶贫贴息贷款贷款，集中交给相关企业、基地使用。二是农户将申请到的扶贫贴息贷款、农户小额贷款转借他人、企业使用，或贫困户出借其身份证等资料给亲友，让他人以贫困户名义申请贷款并使用。截至5月末，楚雄州因信用被侵占并产生贷款损失的农户共有678户，涉及乡镇14个，涉及贷款本息金额2823万元，其中，已形成不良的贷款2373万元，贷款逾期最长达1209天。

四、信用缺失下的金融扶贫政策执行情况及存在问题

（一）信用缺失下的金融扶贫政策执行情况

1.农户及建档立卡贫困户贷款占比均较低。一是农户贷款占各项贷款比率较低。截止2016年5月末，楚雄州农户贷款余额123.36亿元，占各项贷款余额的19.6%。分县市看，10县市中仅有1个县农户贷款占比高于40%，4个县占比在30%～39%之间，5个县市占比低于30%，总体来看全州有五成的县市农户贷款占比低于30%。二是建档立卡贫困户贷款占农户贷款比率较低。从精准扶贫对象来看，至5月末，全州建档立卡贫困户贷款余额7.34亿元，仅占农户贷款余额的6%。总体来看全州有八成的县市农户贷款中的贫困户贷款占比低于5%。

■

图4 楚雄州各县（市）农户贷款余额占比

■

图5 楚雄州各县（市）建档立卡贫困户贷款余额占比

2.农户获贷率较高，但获贷面不广。从获贷率来看，全州农户获贷率达83.2%，建档立卡贫困户获贷率达到91.4%。从获贷面来看，获贷农户占全州农户数的24.3%，而实施精准扶贫的主要对象建档立卡贫困户，其获贷户数仅占全州建档立卡贫困户的8.7%。

■

图6 农户及建档立卡贫困户获贷情况

3.金融扶贫专项信贷投放进度滞后。楚雄州对“十三五”期间金融精准对接扶贫攻坚制定了专项信贷投放计划，但目前来看大部分专项信贷投放进度滞后。2016年1～5月，全州金融机构发放小额扶贫贴息贷款2.33亿元，仅完成计划目标的23.3%；发放危房改造和抗震安居工程贷款1.85亿元，仅完成计划目标的24.6%；发放易地扶贫搬迁贷款1.35亿元，仅完成计划目标的8.5%；发放创业促就业小额担保贷款0.87亿元，完成计划目标的16.4%。

表1 楚雄州2016年1～5月金融扶贫专项信贷完成情况

■

（二）存在问题

1.结息时间与农户生产经营周期不匹配。农村地区经济收入季节性较强，农业生产周期一般为一年，其他时间资金较为紧缺，外出打工者一般也一年回家一次，而信用社贷款实行按季结息，利息逾期90天则形成不良，大多数农户因结息时间与农户生产经营周期不匹配形成不良信用记录。农户一年就可能因欠息形成3至4次不良记录，而信用社规定对有3次及以上不良记录的农户不能发放贷款。

2.贫困户缺乏“增信”手段导致无法获贷。调查中发现，建档立卡贫困户获贷面不广的一个主要原因，是大多数贫困户的家庭净资产为零，现金流也基本为零，因没有偿还能力而不去申请贷款。然而这些没有偿还能力的贫困户正是精准扶贫的主要对象，贫困户“增信”手段缺乏阻碍了扶贫信贷资金的扶持。如姚安县官屯乡，该乡共有806户建档立卡贫困户，其中仅有45户申请了小额扶贫贴息贷款，通过调查了解有94%的建建档立卡贫困户因不具备偿还能力而无法申请贷款，导致该乡信用社难以完成扶贫贴息贷款任务。

3.农户不良信用记录成为农户贷款增长乏力的重要因素。调查中了解，云南省农村信用联合社于2016年5月下发通知，要求下辖各级信用社对有不良信用记录的农户，禁止发放新的贷款。这意味着将有近10%的申贷农户因不良信用记录无法再获得新的信贷支持。农户信用意识的淡泊和不良信用记录的高发，阻碍其获得信贷支持。

4.农村地区整体信用意识不高。一是农村地区信用观念缺失，导致信贷资金难以投放。受地区经济发展落后、受教育程度和金融知识普及不广等因素影响，农户信用意识依然相对淡薄，没有按时还息习惯，多数在年末获得收入后一次性还本付息，因欠息形成不良记录，导致无法再次获得贷款。如姚安县大河口乡，因不良信用记录无法获得贷款的农户数占比为70%，通过调查了解，99%的不良信用记录因欠息形成，属于非恶意欠款行为。二是受身边或社会不良风气“从众”心理影响欠贷不还，或是采取观望希望政府为之买单，形成传染效应导致整个地区信用环境较差。如近年来发放的农户五户联保贷款，时常因一户拒还贷款，引起其他四户效仿，导致五户均逾期形成不良，给金融机构催收贷款造成了很大困难，同时也给该地区带来负面影响。农村地区整体信用意识不高，失信惩戒机制缺失，使得扶贫信贷资金受阻，农户因自身失信行为无法获得扶贫信贷支持。

五、国外经验及启示

农村社会信用体系是社会信用体系建设重要内容，社会信用体系建设在市场经济体制中是一种重要的制度安排。欧美发达国家社会发展不同于我国的城乡二元结构，他们的农村信用体系建设和社会信用体系建设是整体规划和推进的，所以发达国家社会信用体系建设自然涵盖了农村信用体系，其建设路径对我国推进农村社会信用体系建设仍然具有重要的参考借鉴作用。

市场经济发展较为充分的发达国家，如美国、日本及欧洲一些国家经过上百年的发展，均建立了较为成熟的社会信用体系。目前，发达国家社会信用体系建设模式主要有三种：一是以私营征信服务为特征的企业经营模式，主要代表为美国；美国的社会信用体系经过长时间的市场培育，形成了在完备法律法规下依靠市场自行运作管理的信用模式。其信用服务机构高度私营化，经营完全市场化，信息开放程度很高，基本上除法律限制外全面平等开放信息和共享。而对失信的惩戒特点也是走市场惩戒机制，失信者将受到经济甚至司法处罚。二是以公共征信服务为特征的政府主导模式，主要代表为德国等欧洲国家；在这种模式下，以政府为主导，建立了非营利性、隶属于中央银行的消费信贷登记系统，形成了覆盖全国的社会信用信息网络数据库，以政府强制力为保证，强制性向金融机构征集企业信贷信息和消费者个人贷款信息，使信息高效率集中。同时也建立了私营信用数据库和行业协会数据库，补充和完善信用信息征集机制。三是以协会征信服务为特征的行业协会模式，主要以日本为代表。日本的社会信用体系是由日本银行业协会和其他会员制机构一起建立，为非盈利的银行个人信用信息中心，要求协会会员定期向信息中心提交要求的详细信息，是一个只在会员内部实现信息共享和信息交换的平台。日本征信机构强调信息保护和行业规范，管理由协会自律管理，征信信息和使用仅限于会员内部，不对第三者和社会开放。

综合国外社会信用体系建设经验看，完善的法律制度体系建设是保障，完备的信用信息数据库建设是基础，有效的信用监管机制是关键，健康的信用服务中介机构是支撑，培养良好的信用文化是目标。

六、完善信用体系建设助力金融精准扶贫的建议

（一）加快完善制度机制

一是要按照政府领导、发改委和人民银行共同推动，多方参与、共同受益的要求，在《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》的总框架之下，分别在省、州、县三级成立由政府分管领导任组长，发改委和人民银行作为牵头部门，政府相关职能部门、涉农金融机构为成员的领导体制，乡级成立工作组，分设农户信息采集小组和农户信用等级评价小组，以“三信”建设为抓手，摸清底数，先易后难，列出推进时间表，明确各级政府责任。二是选择重点区域和典型地区开展信用建设试点工作。探索推广信用产品的社会化应用，如“信用户”、“信用村”、“信用乡（镇）”的榜样效应，促进信用信息互联互通、协同共享，健全社会信用奖励联动机制。探索出一条适合推广的，成熟有效的社会信用体系建设之路。三是建立长效机制。必须认识到农村信用体系建设是一项长期持续的工作，信用信息的各要素需要不断积累更新和完善，所以所需的人财物必须通过各级政府以规范性文件予以明确。

（二）完善信用法规制度

完善的信用法规制度和标准体系是农村信用体系有效运行的重要保障，目前我国征信领域仅有《征信业管理条例》一部行政法令，且此法令主要是基于“金融信用信息基础数据库”的实践，内容不够完善和全面。所以必须要加快信用立法工作，一是在进一步修改完善《征信业管理条例》的基础上，出台《信用法》，从法律层面规范信用信息的采集、使用、保护行为。二是推进行业、部门和地方信用制度建设。各地区、各部门分别根据本地区、相关行业信用体系建设的需要，制订地区行业信用建设的规章制度，明确信息记录主体责任，保证信用信息的客观、真实、准确和及时更新。三是完善信用信息共享公开制度，推动信用信息资源的有序开发利用。四是完善信用联合奖惩机制。信用联合奖惩机制是社会信用体系运行的核心机制，政府各级主管部门要联合制订农村信用奖惩措施。建立“守信——增信”，“失信——惩戒”机制，形成良性循环，使守信的农户和乡村得到更多实惠。同时把信用状况与扶贫政策挂钩，信用好的农户扶贫资金优先考虑，扶贫政策给予适当倾斜。在整体上彻底改善贫困地区信用环境，正真做到农民致富，信用先行，强化信用在扶贫攻坚中的核心作用。

（三）加快建立统一的农村信用信息平台

信用信息平台是农村信用体系建设的的基础性设施，有技术要求高、投入大的特点。在实际需求的基础上，一是要将农村信用体系建设纳入社会信用体系的总框架中来，建立农村信用信息基础数据库，实现农村信用信息的分级分类存贮管理。二是构建信息共享应用平台，统筹利用现有信用信息系统基础设施，把分散于各司法机关、行政机关和其他具有公共管理职能部门掌握的信用信息，以及人民银行的金融信用信息整合共享，逐步形成覆盖全部信用主体、所有信用信息类别、全国所有区域的信用信息网络，并且明确在社会管理、扶贫攻坚、享受福利补贴等方面必须应用的规定。

（四）通过调整政策及建立机制疏通扶贫资金输送渠道

1.在信贷政策操作方面进行适当调整。一是灵活确定贷款期限和结息方式。针对农户种养殖业、外出打工等资金需求的特点，灵活确定贷款期限和结息方式，特别是放宽90天以上贷款不付息自动计入不良的规定，以此来降低由于农业季节性收入不均衡带来的违约情况。二是区别对待农户不良信用记录。对于核实确属非恶意造成不良信用记录的农户，给予当地金融机构相应权限，适当放宽有3次不良记录无法获得贷款的规定及申请新增贷款准入要求。

2.采取多种增信和保障措施提高贫困农户贷款可获得性。一是建立健全精准扶贫贷款风险补偿机制。地方政府要多渠道筹措扶贫资金，设立专门的扶贫贷款补偿基金，为农户提供增信保障，化解金融扶贫风险，切实支持金融精准扶贫工作。二是积极采取新型农业经营主体担保、担保公司担保、农户联保等多种增信措施，缓解贫困人口信贷融资缺乏有效抵押担保资产问题。

3.构建贫困地区保险补偿机制。一是加强贫困地区政策性农业保险覆盖面，进一步提高贫困地区保险密度和深度，鼓励发展农业保险、种植业保险。二是建立贫困地区农业保险与农村信贷相结合的银保联动机制。形成“信用+保险+风险补偿”联动机制，全方位支持贫困户融资需求。

（五）多方联动开展信用宣传教育

一是充分发挥政府职能作用，优化农村信用环境。政府部门、人民银行应联合通过会议、活动、新闻媒体等载体向涉农金融机构、农户宣传农村信用体系建设的意义、内容及享受的优惠政策，提高参与各方的认识及积极性。同时，引导各级乡镇、村委会持续性开展信用宣传及致富信用农户典型案例宣传，在农村地区发挥示范作用，让信用文化在农村生根开花，代代相传。二是发挥金融机构的阵地作用，实现宣传教育常规化、扩大化。涉农金融机构应发挥拥有大量农村金融网点、与老百姓熟悉、农村金融业务扎实等优势，使信用宣传在日常业务中常态化。可通过对评级信用农户给予贷款优先、额度放宽、利率优惠等激励措施，对于恶意失信农户严格限贷，逐步建立守信意识，促进“守信为荣、失信为耻”氛围的形成。

课题组组长：王远昆

课题组成员：罗永恒 张敏 刘曦 张寿新 刘昱廷

参考文献

[1]廖勇刚.德国信用体系建设对我国的启示.青海金融，2009（4）.

[2]郭娜，胡佳琪，李嘉怡.国外社会信用体系建设经验及借鉴.华北金融，2013（10）.

[3]张国柱.美国、欧洲发达国家征信系统建设经验及启示.金融会计，2013（02）

[4]管辉.农村信用体系建设对农户融资行为影响的博弈分析[J].征信，2011（4）：20-22.

[5]刘蕾.基于供给视角的农村金融与农村经济的相关性研究[D].安徽大学，2013：29-34.

[6]刘光溪.城乡统筹与“三农”金融服务路径突破[M].北京：中国农业出版社，2011：1-49.

[7]刘积余.浅议金融生态环境与地方经济发展[J].征信，2009（1）：5-8.

[8]林江鹏.我国农村信用体系建设制度创新研究[J].江西社会科学，2015（5）：63-64.