文｜湖北省测绘成果档案馆 史琼芳 赵晶

1 相关背景

随着新《城乡规划法》的实施，特别是社会、经济高速发展，推动了城乡一体化进程的显著加速，城乡规划进入一体化的新时代，规划信息化的发展进入了城乡协同办公和信息共享的新时期。

1.1 一体化业务体系

城乡规划业务体系是一个具有完整性、科学性、规范性的管理与服务体系，包含城乡规划编制、城乡规划实施、城乡规划监督、统计分析评价决策支持和城乡规划服务等五大类业务。

（1）城乡规划编制管理：对规划编制任务的拟定计划、经费使用状况、审核计划、签订合同、审批、公示以及成果归档等各个环节，实现全过程的管理工作。（2）城乡规划实施管理：对规划实施过程中的建设项目选址、建设用地规划、建设工程规划、规划法规等管理业务，实行城乡一体化的协同审批管理。（3）城乡规划监督：对建设用地征用定桩的复验，建设工程的放线验线和建设工程的竣工验收等业务，实行批后管理。（4）统计分析评价：为有关领导和部门对城市规划管理提供辅助决策支持。（5）城乡规划服务：实现城乡规划信息的公众发布，满足公众对城乡规划的法律、法规、办事程序和城乡规划成果的查询，以及公众对城乡规划中的违法建设的监督举报。

五大类业务之间并非孤立存在，各类业务内部流程之间相互关联，外部之间以地块为对象形成一个封闭循环的过程。

1.2 一体化办公模式

城乡规划业务涉及多个部门，如行政服务大厅、办公室、规划实施部门、规划执法监督部门、档案室、各分局、局领导、测绘院及规划院、相关职能委办局、市政府及上级规划主管部门、社会公众等。

通过市局分局一体化，各业务科室和相关职能委办局数据共享、协同审批，测绘院、规划院和信息中心等直属事业单位数据集成、信息共享，各级领导和上级规划主管部门统计汇总、决策支持，社会公众规划阳光、规划参与等业务模式，多个部门间相互协作，共同实施完成规划业务。

2 解决方案

如何提供高效的业务审批、便捷的日常办公、智能的规划监管和决策支持、丰富的信息服务，以满足城乡规划业务中各层次用户的需求，是城乡统筹规划协同办公信息化建设必须解决的问题。

2.1 统一业务规范

要实现城乡统筹规划协同办公，减少资源浪费，必须对规划业务进行梳理，建立统一的业务规范。规划局涉及的规划业务一般包括选址意见书审批、选址条件审批、规划设计条件审批、用地规划许可证审批、方案审批、工程规划许可证审批、批后跟踪管理、规划核实确认等等。统一业务规范后，业务采用工作流的模式进行审批，每一审批环节透明、公开，审批时限严格控制。

2.2 统一数据规范

许多规划局经过多年的信息化发展，已经积累了大量的数据资源，数据种类多、量大，但是应用的时候总是不知到哪里去拿数据，或者找到数据了却无法使用，造成这些问题的主要原因就是数据标准体系的缺失。

建立规划成果移交、入库的工作流程和成果管理规范，保证数据的唯一性、现势性、完整性、规范性和联动性。统一数据规范，首先就要建立全市统一的地理参考，其次要建立从数据生产、数据建库到数据更新一套完整的数据标准规范。目前测绘标准体系完备、规范，但是规划标准体系缺失，已有的规划标准较简单，且侧重于图面的表达，这就需要规划和相关部门建立符合全市需求、具有特色的规划数据标准。

2.3 统一“一张图”数据库

在业务、数据统一规范后，形成全市的“一张图”数据库。以基础地理为统一的空间定位基准，按照统一的分类代码、统一的命名规则、统一的数据结构、统一的数据格式等要求整合各类规划信息资源，分层叠加各类规划专题数据，构建规划信息“一张图”。实现规划数据的一处更新、多处应用，满足不同的规划管理应用需求。

“一张图”的内涵就是简单、唯一、合而为一，“一张图”必须作为规划业务审批和技术审查中唯一、权威的依据。“一张图”数据库包括现状一张图、规划一张图、管理一张图、批后一张图，它们之间的关系如图1所示。

2.4 统一共享办公平台

要真正消灭信息孤岛，形成数据共建共享，就必须统一共享办公平台，而且只有数据提供渠道唯一，才能真正保证数据的权威性和唯一性。随着数字城市的建设，目前大多数城市都建立了自己的数字城市地理信息公共平台，通过平台发布了基础地理信息服务。基于数字城市地理信息公共平台，搭建测绘和规划协同的共享办公平台，实现各类基础地理数据和规划数据纵向上国家、省、市、区的四级互联互通；同时依托数字城市和智慧城市建设，开展基础地理数据和规划数据在各部委办局、专业单位、规划设计部门、普通市民中的服务和应用，实现横向上的数据融合共享。共享办公平台包括基础平台和应用系统。

基础平台提供实现应用系统功能的工作流引擎、工作流建模、报表建模、业务模型和数据模型等，搭建信息化一体化基础框架，形成一体化的应用开发与集成环境，并基于该框架扩展并建立各个应用系统或应用模块，能够避免重复开发和重复建设，避免应用系统的各自为政、简单罗列和重复堆积，消除“信息孤岛”。

应用系统实现城乡规划业务的协同办公，主要包括实时监控规划项目编制的城乡规划编制管理系统、实现规划业务办理自动化和智能化的城乡规划审批管理系统、对城市规划建设进行全面监测和快速调查的城乡规划监督管理系统、对城市规划提供辅助决策的城乡规划统计评价系统，以及提升城乡规划公众服务水平的城乡规划综合服务系统。

3 建设实践

以下内容是某市城乡统筹规划协同办公平台的建设过程和建设模式。该平台梳理各项业务，建立了统一的业务规范，以“数字城市”建设成果为基础，集成规划编制数据、规划业务审批数据等数据资源，建立了一个唯一的、权威的“一张图”数据库，建立了多个应用模块，实现了城乡规划一体化办公。

3.1 梳理业务规范

以某市城乡统筹规划协同办公平台建设为例，该平台对以“一书三证”审批为核心的十个业务建立了全市统一的业务工作流，理顺了局内各部门（单位）和各环节的工作职责、工作程序和工作关系，确保审批过程规范、透明。

图1 “一张图”数据库内容及其关系示意图

3.2 建立数据标准体系

城乡统筹规划协同办公平台以业务需求为导向，制定具有当地特色的规划数据标准体系，包括规划编制成果空间数据规范、审批红线空间数据规范、规划编制空间要素编码规范、规划编制计算机辅助制图及成果规范、规划编制成果动态更新操作规范等。

3.3 建立“一张图”数据库

“一张图”数据库将基础地形类数据、规划编制类数据、规划审批类数据等纳入到一个统一的数据中心框架之下，“一张图”数据库建库步骤如下：

（1）建档。建档工作主要针对规划编制、规划管理各阶段工作中形成的各类原始资料文件进行建档，统一各类规划信息的统一版本管理，通过建档工作的实施，解决数据的版本问题，实现数据集中存储，统一调用。

（2）建图。建图是在建档的基础上，将原始的基础地理、规划编制、规划审批等相关图形数据进行空间GIS建库，使各类规划空间数据资源满足完整性、一致性、规范性的总体建库要求，最终解决异构、多源的规划空间数据有可能存在的拼接、留白、冲突等问题，实现规划综合资源的一张图集成管理，同时建立数据动态更新机制，真正保障数据权威性，以动态权威的数据支撑服务规划管理工作。

具体操作上，根据规划编制成果的数据分类，分别建立不同层次的规划编制空间数据目录，同一个层次的规划成果再按照专题分类，如用地、配套设施、市政管线、交通等；建立规划审批红线的GIS空间数据库，并通过审批项目实施红线，实现审批红线在“一张图”数据库中的动态更新。

（3）关联。规划一张图的关联主要是通过梳理规划数据在业务上的联系以及不同类别数据对同一个规划项目、规划地块的指向关联，基于规划数据资源的多维度约束，有效集成基础地理、规划成果、规划管理等各类信息的一体化集成，用户查看关联数据的任何一类，都可以获取其它类别的规划信息。一张图的关联目的在于解决数据孤岛问题，依据规划过程实现整个规划过程数据的纵向关联（生命周期）和横向关联（图、文、档）。

3.4 建立城乡统筹规划协同办公平台

基于上述业务规范、数据标准体系、“一张图”数据库，融合多项关键技术，建立城乡统筹规划协同办公平台。

（1）规划业务基础平台

规划业务基础平台是集界面框架、消息框架、数据框架、表单报表框架、组织机构框架、工作流框架于一体的业务建模平台，能自由定制工作流、表单、报表、业务数据对象等。

（2）“一书三证”业务审批系统

“一书三证”业务审批系统实现建设项目从选址到竣工全生命周期的规划审批管理，尤其突出审批过程的“图文一体化”协同办理，以及“动态可视化”监督监管，实现办公透明化。

（3）CAD规划辅助审批平台

CAD规划辅助审批平台实现规划审批红线（如选址红线、用地红线）的辅助绘制、检测、入库和红线标准化制图输出。可以叠加基础地理数据、规划编制成果等数据作为背景信息参考。

（4）CAD-GIS融合平台

CAD-GIS融合平台建立GIS和CAD应用之间的桥梁，该平台能在AutoCAD环境下直接读写ArcSDE的海量空间数据，兼具CAD强大的图形处理以及GIS的高性能空间数据访问能力，避免中间数据转换的麻烦，使空间数据在CAD和GIS两种应用之间的流动更加灵便、数据的完整性和精度更有保障。

（5）WMS服务融合技术

通过数字城市地理信息公共平台，将基础地形数据、影像数据、地名地址数据、规划数据发布成WMS服务，实现数据纵向和横向上的融合共享。CAD规划辅助审批平台通过地图服务接口调取WMS服务获得所需数据，将这些不同类型的数据无缝叠加在一起，快速辅助项目审批。

以上各平台或应用系统之间不是独立存在的，而是通过插件调用形式进行积木式集成，实现图文一体化的办公模式。

3.5 实践结论

以上平台实现了一张图数据管理与集成共享、审批业务协同管理，打破了由于数据格式、数据来源不一而导致的信息壁垒与信息孤岛问题，增强了规划数据资源的集约化管理水平，提升了对规划管理的信息服务水平。该平台有效促进了规划局对于内部技术资源的优化配置，使其能够适应城乡社会经济快速发展现状和规划管理工作发展的新趋势、新特点、新要求，转变传统管理手段为信息化管理手段，树立规划管理工作的规范、高效、精细化管理模式，为当前城乡规划工作量日益增加的背景下节省了人力投入，降低了管理成本。

4 结语

本文基于某市城乡统筹规划协同办公平台的建设实践，提出了一些关键问题的解决方案。但就目前应用实际效果来看，在城乡统筹规划协同办公平台的建设过程中仍遗留了一些问题有待继续解决，如缺乏长效更新维护机制；历史数据数量庞大，数据种类复杂，短时间无法全部入库；平台能提供一定的规划辅助审批功能，但缺乏真正的决策支持，空间数据缺乏空间约束关系等。