编者按：《亚洲安全》杂志于2015年8月18日发布了题为《日本西南诸岛军事化：地方政府干涉和海洋边界地带的不安全性》的文章，全文19页，作者为布拉德·威廉姆斯。针对近期日本国防安全策略发生的一些变化，作者从一个新角度分析了这些变化对日本地方政府产生的深远影响，其关注焦点是日本的海洋边界区域——日本列岛东南部由冲绳县管辖的八重山列岛地区。作者指出，八重山列岛的军事化—方面削减了当地人寻求自治和通过地方合作提高经济安全的热情；另一方面，也使当地派系进一步分化并加剧了彼此间的竞争，使这些岛上居民的不安全感增加。

由安倍晋三领导的日本政府已在其国防政策方面进行了广泛的改革。2012年后期，安倍的政治势力得以重振，随后曾进行过一段时间的改革。虽然这些改革措施也只是再次大力重申了一遍前几届政府的总体指示，并无任何本质上的不同，但也显示出日本政府正在从“临时应对措施和表面调整向国防安全政策制定过程的结构性改革”进行转变。

日本政府在国防安全领域所发生的主要变化有：建立国家安全委员会，集中和提高政策制定过程；单方面对日本宪法第九条进行重新解读，解禁集体自卫权；增强日本军事能力得到再度重视——日本军费开支已连续10年下滑，而日本宣布2014-2019年问其国防开支将增长5个百分点。军事开支的增加标志着日本将广泛运用各种军事策略，将战略防卫重点从抵御来自日本北部和俄罗斯的威胁转向保卫日本西南诸岛的主权。日本的国防姿态逐渐强势，首相安倍的民族主义倾向也再次浮出水面，而中国的态度也越来越“强硬”，地区摩擦不断。

这些国防策略方面的变化对日本地方政府产生了何种深远影响？本文将关注焦点放在日本的海洋边界区域：日本列岛东南部且由冲绳县管辖的八重山列岛地区。尽管冲绳主岛的军事化程度很高，且该岛20%的地方都被美军占领，但八重山列岛却是一块未遭军事化的处女地。八重山列岛地处日本边缘地带，为了应对这一现状，这些边远的哨岗转向与临近地区进行不同程度的往来和合作。近期，日本政府决定在八重山列岛的其中一座岛上建立一个自卫队基地，下一步可能就是将该岛军事化。

日本的地方政客和其他有共鸣的地方力量也为八重山列岛的军事化提供了一定的战略协助。尽管与那国岛和石桓岛同属八重山列岛，但两岛的政客出于各自不同的利益考虑而参与军事-化行动。与那国岛的政治精英主要基于“补偿政治”的考虑来参与八重山列岛的军事化。“补偿政治”指日本政府为了鼓励地方当局冒着一定的风险、主动接受大量的公共事业而给予“受影响最大的地方政府和组织各种物质上的利益”。与那国岛之所以这样做，主要是因为该岛的经济状况在不断下滑。与此同时，石桓岛的政治精英则是出于意识形态方面的目的来支持该岛军事化，希望借此能达到一定的威慑目的，或使该岛成为孕育右翼人士的摇篮。

日本西南诸岛的军事化给这些地方带来了很多影响。一方面，人们寻求自治和通过地区合作（这是成为独立主权国家的过渡阶段）来促进经济发展的热情开始衰退；另一方面，军事化使当地派系进一步分化，加剧了彼此间的竞争，使这些岛上居民的不安全感增加。这些至今仍鲜为人知的岛屿在冷战时期经历了大量去军事化举措，如今正慢慢成为军事化的前哨。

与那国岛：宁静而遥远的边境小镇

石桓岛是八重山列岛的政治经济中心，八重山列岛位于日本诸岛的西南部，共包括32座岛屿，仅有12座岛屿有人居住，人口不过5万有余。从行政上说，这些岛屿归3个地方的政府管辖：石桓市、竹富县和与那国县。在日本群岛中，波照间岛（属于竹富岛）和与那国岛分别是最南边的和最西边有人居住的岛屿。从地理上说，八重山列岛与台北之间的距离，比其与冲绳首府那霸之间的距离更短。

日本二战投降之后，石桓岛上的居民出于对解除武装的日本士兵和刚刚到来的美军的恐惧，成立了治安维持会，后于1945年12月变成了八重山居民协会。大约同期，美国当局发布—项条例，宣布在宫古岛和石桓岛分别建立1个军事政府。同冲绳岛其他地方一样，八重山列岛也归美军管辖，直至1972年才归还给日本。冷战时期，八重山主岛地区军事化程度很高，是美国在太平洋地区的关键一环，但美军并没有涉足八重山列岛的其他地区。就在同期，在美国琉球群岛民事局（USCAR）的帮助下八重山主岛地区实现了货币化，建成了市场经济，产业结构也得到改革。然而，USCAR的一系列社会经济改革也加剧了八重山列岛各岛间的差异，使与那国岛和竹富岛逐渐被边缘化。对此，与那国岛可能会先寻求地方主义，然后通过补偿政治来促进经济发展。冲绳主岛的南部和北部地区之间也存在这样一种“核心-外围”关系，这也是“冲绳群岛地区与日本内陆之间密切的政治经济联系的缩影。”

通过地方合作实现自治和提高经济安全

由于地缘关系，八重山列岛成为地处琉球群岛乃至整个日本边缘地带的贫困岛屿，因此，当地政府积极促进与周边地区尤其是与台湾的地方合作。

如果说是地缘原因促进了与那国岛和台湾之间的联系，那么该岛不断下滑的经济状况则促成了其进一步进行地方合作的愿望。泡沫经济破灭，日本政府也采取了新自由主义经济政策，大量削减对基础设施建设和服务业发展至关重要的巨额财政拨款。首当其冲的是与那国岛，日本政府决定关闭当地的国民司法部和移民部的分支机构及气象观测局，使本来就日渐下滑的经济形势雪上加霜。与那国岛变成了一个典型的“过疏”地区（人口稀少的地区），甚至变得比之前更边缘化和不受重视。于是当地政府又转向台湾，寻求经济稳定和增强相互理解。

1982年，与那国岛开始从台湾进口建筑用的碎石。2年之后，又开始实验性地从台湾购买各种商品。1990年，1艘日本渡船拿到台湾当局颁发的特许执照，允许与那国岛居民直接通过合法渠道赴台旅游，成为自二战以来的首例。后来，石桓县和竹富县当局拒绝了与周边其他八重山岛屿进行合并的提议，但又担心军事化会卷土重来，于是与那国县当局于2005年3月提出了“自治前景”构想。

这一宏伟提议的主要目标就是密切与台湾之间的关系：若把与那国岛建成一个“特别国际交流区”，经济交流定会大大得到加强。与那国岛的这一提议，开创了岛屿自治的先河。

2007年5月，与那国县县政府在花莲市成立了驻台办事处，意味着与那国岛与台关系迈出了切实的一步。驻台办事处的成立具有双重意义：标志着与那国县政府成为日本第一个在外交未得到认可的台湾设立此类机构的地方政府；与那国岛政府的驻台办事处是迄今为止第一个由人口稀少的地方县级（町）政府成立的办事处。

如果与那国县寻求地方主义的宏伟蓝图能在冲绳得到热切反馈和支持，也意味着将失去来自日本政府的支持，但根据日本现有规定，与那国县依然可以进行国际贸易。把国家利益置于地方利益之上，把岛内本来就很匮乏的资源也转让给国家，限制了与那国县与台湾地区之间的经济往来。这一具有开创意义的办事处还是被悄悄关闭了，与那国县想要成为具有独立主权的“自然经济体”的梦想也已破灭。与那国县不得忍痛做出调整，满足日本政府对国际交流的要求。而与此同时，已有越来越多的人表示支持与那国县军事化。

与那国县军事化：通往经济安全之路的另一通道？

如上文所述，八重山列岛在二战后一直保持着非军事化的状态。八重山列岛及其附近的宫古岛这些边境岛屿成了冲绳本岛和台湾之间的“防卫空缺”。20世纪末，美国和日本逐渐意识到这一漏洞的严峻性，并开始改变这些地区的现状。

2007年6月，与那国县军事化步伐初露头角，2艘美国扫雷舰在该岛的索奈港口停靠，据称“这是自1972年冲绳回归日本以来美军首次在冲绳民用港口事停靠。”早在同年5月，2艘自卫队扫雷艇就已在该岛停靠。这使人们怀疑二者之间存在一定的关联关系。据称此次登陆承载着“收集情报的秘密任务”，因为据1位美国高级政府官员透露的秘密文件信息，“一旦台湾海峡告急”，与那国岛可能会成为前沿作战基地。与那国岛距台湾只有110千米，天气晴朗时甚至可以看到台湾东海岸。1996年，中国大陆军队在台湾外海进行了震慑力十足的军事演习，并试射了几枚导弹，与那国岛附近渔民被迫暂停作业，因此这些渔民也深谙再次卷入台海危机的代价。

差不多在同期，日本安全负责人员以及保守派支持者们也开始筹划，在与那国岛上建立永久性的军事部门。在刚刚改革的防卫省的推动下全日本防卫协会与那国县分会（“一个同防卫省联系密切并包括前自卫队成员及其合伙人的国家机关”）于2007年成立，随即就开始宣传在该岛建立供自卫队使用的设施。此时，与那国岛上只有2名“武装”警察负责维持该岛的法律和秩序。2008年，与那国县政府大会通过了一项决议，支持该岛的军事设施建设；次年6月，在行将参加换届选举的县长外间首吉（自卫队基地建设的支持者）的带领下，大会向日本政府提交了一份正式提议。

有趣的是，与那国县对建设自卫队基地的游说要早于中国对其领海地区执法和海洋军事活动的加强。对与那国县来说，这无疑也悄然暗示着，除军事安全问题之外，经济安全也是一大问题。日本民主党执政时期（2009-2012年），由于日本政府和与那国岛县政府在土地征用补偿问题的协商上存在分歧，迟迟不能达成一致，自卫队基地的建设被暂时搁置。2013年3月，外间县长要求日本政府向与那国县县政府拨付10亿日元（约800万美元）的“不便费”，该要求使与重掌政权的自由民主党达成一致变得更加艰难。2013年8月，外问领导的亲（自卫队）基地派系在选举中险胜，之后与那国政府降低了土地征用补偿金额数额，这为双方于2014年3月签订的土地租赁协议奠定了基础。借此东风，冲绳自回归日本以来的首座自卫队基地终于在同年4月破土动工。建成后，与那国岛将拥有1支150人的海岸监视部队，可在距钓鱼岛仅有150千米的2个雷达配置点监控过往飞机和船舶。

事实证明，人们对建设新自卫队基地看法褒贬不一。支持自卫队基地建设的人主要还是从“补偿政治”的角度出发，认为基地建设及其他各种形式的支出能使岛上萧条的社会经济状况起死回生。自卫队基地的建设也符合岛上一些保守派支持者的利益，因为他们也看到了这背后的经济利益。防卫省每年要向与那国县政府支出1500万日元（约合12万美元），作为占用岛上21.4公顷土地的租金。此外，还有谣言称，日本政府还要给与那国县政府10亿日元，用于支持渔业和与废物管理有关的基础设施建设。需注意的是，和冲绳的情况一样，军事基地的建设并不一定能使经济社会持续地发展下去。拿更为切题的对马岛来说，在建立了自卫队基地之后，岛上人口反而减少了。此外，如果与那国岛真的建成了自卫队基地的话，国际贸易也会受到—定影响。

在与那国县成立自卫队基地是日本政府军事化其西南诸岛的第一步。此前，日本自卫队的职责和一种新形势有关，有关该形势的表述第一次出现在2010年版日本新《防卫计划大纲》里：即“灰色地带”争端。这一术语有一定的歧义，处于和平时期（白）和紧急情况（黑）之间。前者指的是若外国船只闯入日本领海或外国人擅入日本领土，执法部门，如警察和海岸警卫队有权对该情况采取行动；后者则指的是如果有外国军队入侵日本，日本政府有权下达命令进行防卫性军事调遣，这也满足《美日安保条约》第五条款的使用要求，即在此情况下美日需联合起来快速做出反应。然而，“灰色地带”形势则指武装袭击规模并不构成大规模入侵的行为，比如一帮武装成渔民的外国人秘密潜入，并占领日本某岛屿，在这种情况下，日本政府无权下达命令进行防卫性军事调遣，也使得与美国的双边协议无效。

石桓县的“右倾”之风

自20世纪90年代初期以来，民族主义之风在日本日渐兴起。从很大程度上说，这种民族主义情感的剧增和日渐激进的国民情绪是由日本国内持续的社会经济危机造成的，这些危机使人们变得更加没有安全感，对涉及日本主权的行为也变得更为敏感。日本左翼政治势力在冷战时期消亡，保守派的修正主义倾向得到一定的遏制，再加上那些亲历二战的日本老兵纷纷离世，为民族主义的滋生提供了有力环境，使重握政权的安倍政府可以对日渐激进的国民情绪加以利用。

尽管有调查显示，日本民众对宪法改革持谨慎态度，但还有其他因素也助长了石桓岛和日本其他地区的民族主义之风。就政治领域而言，日本似乎是在以一种消极的态度看待中国。据2014年10月进行的最新日本内阁调查结果显示，有83.1%的受访者“对中国并无好感”，这是自1978年以来民意调查指数最高的一次。

冲绳人对中国的态度也很消极。2013年，冲绳县政府公布了一份关于本地人对中国印象的调查报告。该报告显示，89%的受调查者对中国印象不好。如果说中国已经成为冲绳人以及日本其他地区人民的民族主义焦点的话，那么中国在争端岛屿问题上的“强硬态度”一定是造成该结果的主要原因。由于钓鱼岛地区的自然环境并不适合居住，能源资源财富也不明确，因此争夺这些岛屿的主权并不是出于“纯粹生存”的目的，更多的是关乎民族的荣辱，所以保卫岛屿主权问题已成为日本民族主义分子的标志性口号，再加上媒体的煽动，这些民族主义人士已聚集在一起，大肆宣扬所谓的“领土民族主义的魅力”：“一种认为本国国土‘可能被他国占有的受害者心理，这种心理反过来会激起人们‘必须捍卫领土的情感”。

这种被放大了的民族主义情感在石桓县尤为突出，当地政客也处于民族主义运动的前列。2010年12月，石桓县议会颁布了一项条例，将1月14日定为“尖阁诸岛（钓鱼岛）开拓日”，以纪念1895年日本吞并这些岛屿。2005年，岛岭县议会通过了“竹富岛日”这一条例，旨在宣称日本对2座由韩国控制的小岛具有主权。石桓县的这一民族主义行径无疑是对后者的翻版。当4名石桓县议员在2012年1月登上钓鱼岛其中的一座小岛的时候，还故意使用“行动”这一措辞。2013年，在一次纪念仪式上，该县县长在发表开幕词时公然声称，“我想告诉全世界，尖阁诸岛（钓鱼岛）是日本领土主权不可分割的一部分。”

日本还在教育领域宣扬其对争议岛屿的主权论。2011年，八重山教育局决定使用由日本育鹏社编订的高中历史教科书。据悉，育鹏社与日本历史教科书改革协会有一定关联。这一修正主义协会包括学术人士和社会评论家，其编订的历史教科书因对日本帝国主义的罪行进行省略或轻描淡写而饱受诟病。育鹏社所出版的教科书的特点就是对日本历史的描写完全是为了迎合了民族主义分子的意识形态，尤其是强调“尖阁诸岛”（钓鱼岛）地区在历史上和法律上都是日本的一部分，还高度赞扬自卫队的重要作用，呼吁宪法改革。

石桓岛的政客也与民族主义分子联合起来到日本各地宣传日本的领土主权。前育鹏社与日本历史教科书改革协会会长藤冈成松日前曾对地方民族主义运动表示过支持，即向“尖阁诸岛（钓鱼岛）开拓日”的策划者发送贺电。前东京都都长暨民族主义运动拥护者石原太郎在2012年提议东京都政府收购“尖阁群岛”，引起了巨大争议。随后，石原一手打造的地方政府主义外交给日本首相带来了_一定压力，提出了“尖阁诸岛国有化提议”，得到了石桓县议会全体成员的一致赞成。事实上，对那些来自日本本岛的民族主义分子来说，石桓县似乎成了他们的圣地，他们定期到岛上来，宣传日本对“尖阁诸岛”的主权，利用该岛人民关系的问题和不满来宣传他们的政治目标。眼下石桓县已成为右翼分子的滋生地，自卫队征兵标语和强调“中国威胁论”的标语随处可见。

领土利益、安全困境和地方不安全性

当与那国县的政客们正大胆筹划如何通过加强与邻居台湾的地方合作来提高经济安全性时，日本国防安全负责人员试图对该岛负责人进行哄骗，承诺如果他们同意服从日本政府的国防策略统筹，将得到一些物质上的补偿。八重山列岛已被军事化，与那国县也面临着财政紧张的困境，这使人们对地区经济化的热情有所减退，把边境线变成海上自由贸易区的愿望也暂遭搁置。

随着中国在东海问题上的态度“愈发强硬”，日本政府加快了将日本西南诸岛军事化的进程。近年来，中国人民解放军海军军舰经由日本海域附近到太平洋进行军事演习的频率越来越高。2008年11月-2013年5月期间，中国海军军舰共11次通过日本本州北部以及北海道与冲绳本岛以及日光之间的津轻海峡，且每次通过的时间都不相同。中国军舰近年来才开始在该海域航行，而且这种行为也并未构成对国际海洋法的违反。但让日本政府感到不安的是，继由日本民主党领导的日本政府于2012年9月宣布将8座“尖阁诸岛”中的3座进行国有化之后，中国海军正不断加强在争议岛屿周围12海里内及附近海域的巡航工作。

很显然，中国的态度越来越坚定。据日本防卫省透露，仅2013年一年，中国共闯入日本领空415次，比上一年增加了109次，航空自卫队不得不对之“进行驱逐”。2013年后期，中国宣布在中国东海划出“防空识别区”（ADIZ），此前日本和韩国都曾宣称对该识别区对应的海域拥有主权，空中紧张氛围进一步升级。尽管此前日本、韩国、台湾地区以及美国也都曾宣布划分过防空识别区，但考虑到中国政府的长远意图，划分这样一个缓冲地带使得该地区的紧张气氛进一步恶化。由于防空识别区重叠，中日两国高速飞机的碰面几率很高，比如在2014年5月和6月期间，几架中国战斗机和日本侦察机几乎是擦肩而过（距离仅有30～50米）。

中国在日本海洋和空中附近势力的剧增也是出于地缘政治方面的考虑，即如若遇到敌对情况，中国能有效阻止日本和美国进入西太平洋海域。第一岛链北起日本西南诸岛，向南依次包括朝鲜半岛、冲绳列岛、台湾岛、菲律宾群岛和婆罗洲。中国政府的策略就是争取到钓鱼岛（日本称为“尖阁诸岛”）的岛屿主权，或者至少促使日本政府承认中日两国之间存在领土纠纷这一事实。自日本政府于2012年9月开始对“尖阁诸岛”进行国有化起，中国的行动更加猛烈。

有专家指出，在中日两国针对彼此而不断进行的军备重整和军事竞赛背后蕴藏着2种动机。第一种动机，是对中国东海地区主权之争而起的直接冲突；另一种则很可能是由于双方对彼此现有意图的互不信任而造成的一种抽象意义上的安全困境。

从中国是如何对待日本将其西南诸岛军事化这件事就可看出这两个地区大国之间的信任是何等缺乏。《中国日报》称，日本在与那国县建立自卫队基地是“日本政府采取的一系列使两国关系加剧紧张的挑衅措施的”一部分。中国国防部发言人声称，与那国县自卫队基地的建设是“日本40多年来首次在其西部岛屿链上进行军事扩张，中国会继续在该地区进行战备巡逻，军事训练及其他相关活动。”此时必须指出的是，与那国县的自卫队基地其实只是1个雷达站，旨在提高日本的监控能力。

中国东海地区不断升级的紧张局势也使八重山地区居民越来越没有安全感。人们对建设自卫队雷达基地这一决策的制定过程表示不满。除此之外，岛上人们普遍担心与那国岛将从充满和平的地方变成一个军事堡垒或“自卫队岛”，如果真有冲突发生，与那国岛很可能会沦为军事目标。人们之所以担惊受怕，一是因为1945年的冲绳战役，二是因为日本政府曾为了维护自身统治，拖延日本本岛遭到侵略者入侵而残忍地将日本南部的岛屿割让给美国，日本民众对这样的痛苦回忆还记忆犹新。此外，八重山列岛地区的居民还遭受过来自盟军和日本军队的双重压迫。虽说如今的日本已不再是一个独裁国家，自卫队也并非日本帝国军队，然而还是有很多当地人认为，拥有军事武装的主要目的在于保卫国家主权完整，而非保障国民利益。由此，我们不难理解为何有如此多的当地人反对日本政府军事化八重山列岛的计划，以及他们为何对此怀有如此之深的恐惧之情。