杨德焕

（河南省固始县国土资源局石佛店镇国土资源所，河南 固始 465200）

关于城乡建设用地增减挂钩政策的观察与思考

杨德焕

（河南省固始县国土资源局石佛店镇国土资源所，河南 固始 465200）

随着国民经济逐渐提升，城市化步伐逐渐加快，在城市建设过程中建设用地的问题也日益紧张，相反地农村在土地利用上出现严重闲置浪费的现象，而城乡建设用地增减挂钩政策主要是用来解决这一问题。本文主要从问题和建议两方面进行论述对增减挂钩政策的观察与思考。

城乡建设用地；增减挂钩政策；土地资源

引言

从上世纪50年代开始全球的城市化进程在逐渐加快，我国作为发展中国家且人口大国，目前我国的城市化进程也在逐渐加快，进入快速发展期，这就使得城市化进程与建设用地两者之间的矛盾日益突出。在上世纪初我国就首次对于城市化建设提出了“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”（简称：增减挂钩政策），通过之后几年在天津、江苏、四川等等省份的试行，有些专家对该政策进行了跟踪调查和论证分析，虽然政策在稳步的实施，但在政策实施的过程中仍然出现了资金筹集、土地规划等问题，之后专家提出将城市的建设与农村农业的可持续发展相结合，指出了挂钩政策给耕地、农民、农村、农业所带来的“利”与“弊”，本文较为全面地分析了增减挂钩政策在实践过程中所出现的问题及解决策略。

一、 增减挂钩政策在实践过程中所存在的问题

对农村和城市实施增减挂钩政策主要目的是通过不同区域内的土地在空间位置上的转换，从而实现城市化建设所必需的土地资源，又能实现农村农业的可持续发展，使得整体的资源相对较为集中，进而实现城乡的共同发展。目前在该政策的实施过程中出现了四大问题：占优补劣、乱用建设用地指标、规划不协调、侵犯农民权益，这些问题的出现已经严重影响到该政策的实施及效果。

（一）占优补劣。所谓的“占优补劣”就是以次充好，在我国城市建设所选的地区都是一些土质和水源都是相对比较好的地方，而且地势不能陡峭，相对来说比较平缓，这样就使得城市建设所用土地的质量是比较好的，而城市周边水土的质量也是比较优质的，这些土地被用作城市扩展用地。另有一些被整理后用来增减挂钩的土地大多数是之前的宅基地和砖厂等复垦地，然而复垦地的质量难以与被占用的耕地的质量相媲美。目前虽然我国有提出“提高耕地质量”的规定，但是由于缺乏相对应的土地质量测定标准，所以在该政策实施过程中在很多地方出现了“占优补劣”的问题，在进行挂钩政策之后使得农民所获得耕地面积在逐渐减少，不能够达到保护公共利益的目标，也不利于增加有效耕地面积目标的实现。

（二）乱用建设用地指标。在该政策进行实行试点之后，我国的国土资源部在项目申报上放松了申报程序，不再要求地方政府按照项目程序进行申报，而是将指标直接分配给地方政府，然后由地方政府自己安排项目进行增减挂钩试行工作。如此这样就会导致地方政府在进行分配挂钩试点工作时盲目地分配指标，没有统一的标准，这样对于一些土地供需矛盾不是很紧张的地方来说就会轻易的取得建设用地的指标，这与集约用地的目的相违背，助长了乱用建设用地指标的苗头，浪费了我国紧张的土地资源，城市建设出现了盲目化，与我国实行的增减挂钩政策的要求是相违背的。

（三）规划不协调。所谓的规划不协调主要是指增减挂钩项目与城乡统筹发展规划的不协调，在实行城乡统筹规划时并没有实行增减挂钩政策。然而目前进行增减挂钩政策的试点地区进行土地规划时并不是进行全面综合的考量的，而是以我国土地利用中规划中的某一章节为依据的，有断章取义的嫌疑，这就使得实行增减挂钩的试点地区在进行土地规划上与城市地方建设和土地利用的总规划是不协调的。

（四） 侵犯农民权益。在实施增减挂钩政策时会使城市、农村、农民之间的利益关系会发生巨大的变化，对于农民来说，在土地的经营承包权发生转变的同时，也失去了自己曾经赖以生存和发展的土地，同时获得了相对应的赔偿，而对于城市来说，获得了建设用地的指标，一定程度上解决了土地使用紧张的问题。总体来看，这一利益关系的转变是符合我国农村和城市整体发展的要求，但实际上在加快农村城镇化建设地同时，是以牺牲农民和农村的利益为前提的，而增减挂钩政策中明确提出要落实科学发展观，保障农民的利益。

二、城乡建设用地增减挂钩政策的建议

（一）完善监督管理机制。一个政策的顺利实施离不开监督和管理，增减挂钩政策也不例外，首先要加强对各地违规土地操作的监督力度，二是要建立健全增减挂钩项目验收评价体系，可以参照“先补后占”的规定实施土地之间的等量交换，三是加强土地周转指标的监管，严格执行政策中所规定的归还日期，此外各地各级国土资源部设立清晰明确的台账，对土地进行周转时需要进行明确的登记和管理，从而确保土地周转的安全性。

（二）清楚界定农民的土地产权。目前我国农民的土地和房屋的财产权利从法律层面上来说标注的还不是很清楚，这就给土地财产权利带来了一定的困扰，无法从法律上进行清楚地裁决，从而在土地产权方面产生了一定的纠纷。故国家应该全面清除的界定土地所有权的归属，同时颁发相应的产权证书，这样就明确了农民是土地使用权的主体，当遇到土地财产纠纷时，农民可以通过该证书来维护自己的权利，从而减少了土地产权纠纷，保护了农民的权益。

（三）建立健全农民社会保障制度。农民的社会保障制度目前主要是以土地保障为核心的一种非正式的保障制度，而建立健全农民社会保障制度就是要改变这一制度形成农村社会保障体系，这包括养老保险制度，最低生活保障制度以及合作医疗制度等等。

结束语

综上所述，增减挂钩政策是一项统筹城乡发展的经济政策，虽然目前该政策的实施无论在理论研究，还是实践工作上都处于探索阶段，没有经验可谈，但在政策的实践过程中要严格遵守挂钩政策的首要目的和主要要求，之后再详细制定一些列的监管机制和土地产权的确定，进而来完善挂钩政策的实施，建立健全农民社会保障制度，实现土地的可持续发展。

［1］朱琳. 城乡建设用地增减挂钩政策研究［J］. 农业工程学报， 2012， 01.

［2］王振波. 城乡建设用地增减挂钩政策观察与思考［J］. 中国人口.资源与环境. 2012， 02.

F321.1

A

1671-864X（2016）08-0067-01

杨德焕（1970.09-），男，汉族，河南固始人，助理工程师，大专学历，河南省固始县国土资源局石佛店镇国土资源所，研究方向：城建。