文/徐海燕

俄罗斯反腐法治化的成效、困境及启示

文/徐海燕

一、俄罗斯反腐法治化的成效

遏制腐败、打造清廉政府是国家治理的重要方面。在俄罗斯，贪腐行为成为社会的顽疾，对国家政权的合法性和公信力形成挑战，影响着俄国内的政治稳定和国际形象。

在现代俄罗斯国家治理中，反腐成为俄罗斯国家战略重要的内容和优先任务，并逐步走向反腐制度化、法制化的方向。1993年颁布的《俄罗斯联邦宪法》规定了俄罗斯联邦国家法制化的原则和基础；2008年颁布的《俄罗斯联邦反腐败法》是第一部反腐败的专门法；俄罗斯还通过颁布联邦法、反腐败战略、国际公约、部门法（如公务员法，行政法等）使国家的反腐基础、原则、措施被界定下来；总统年度发表的反腐败计划、国情咨文则在日后形成配套性法律加以完善；反腐败法案推行以来，俄罗斯逐步在各政府部门增设、重组反腐机构，确立国家公务人员的财产申报制度、运行及其监督机制等。应当承认，俄罗斯为构建全方位的反腐体系是不遗余力的。不仅反腐数量可观，而且较有成效。 2000年以来，政权精英的第一次反腐就使俄罗斯摆脱了寡头掌控经济命脉和舆论喉舌的被动局面；2002年的反腐败大大优化了政府机构，提高了办事效率；2004年起成立的总统直属的反腐败委员会具备了直接对反腐的执行情况进行跟踪调查的权力；同年，国家还大幅提高公职人员的工资，探索高薪养廉之路；2006年加入《联合国反腐败公约》，成为世界第52个缔约国；2005年频繁对行政体系内的腐败现象进行整治，曾创下一天撤掉17名腐败官员的纪录；自2008年开始，又开启了反腐法制化进程。如今，依靠体制内的法律建设、体制外的监督，以及与国际反腐组织的合作构成了俄罗斯庞大的反腐体系。其中，总统直属反腐败委员会、总检察院和法院直属的反腐部门是俄罗斯体制内反腐机制的重要组成部分；无论是亲普京的超党派联盟“全俄人民阵线”，还是俄媒体、政权反对派都是俄罗斯腐败行为的监督者和揭露者；国际反腐公约缔约国的援助协调是国家有效预防和打击腐败的倚重力量；国际清廉组织的评估则是俄罗斯反腐成效的重要参考。2015年10月27日的民众调查表明，与2005年相比，有48%的俄罗斯人认为，在反腐败方面政府做了很多工作。2005年，持此观点的只有3%。

当前，在反腐法律的威慑力逐渐加大的背景下，贪腐行为已有所收敛，由腐败行为带来的损失有所遏制。但从国际清廉组织公布的清廉指数以及其他调查数据看，俄罗斯治理腐败的绩效并不明显。 2000年俄罗斯在国际清廉组织的排名为第82位，但在2009年的排名则落到了146位，2014年为136位。从反腐效果最好的2013年来看，俄罗斯在175个参评国家中位于倒数第50位，从反腐效果最差的2003年看，位于102个参评国家中倒数第16位。俄罗斯联邦的清廉指数排名总体徘徊于参评国家末位的1/3之列，属于严重腐败的国家。

应当承认，俄罗斯构建的反腐体系还无力改变“官商勾结，权钱结合的共同体”的现状，遏制腐败的成效也无法令民众满意。一项调查表明，仅有27%的民众认为反腐“有效果”，但同时认为“效果不大”。 64%的人认为，俄罗斯的反腐败措施并不能根除俄罗斯的贪腐行为，甚至觉得“腐败就是俄罗斯国家机关运行的潜规则”。更为严峻的是，除了俄罗斯行政部门、各地方自治机构部门外，俄监察部、司法部这些执法机构的腐败比比皆是。高官们在贪腐方面走得愈来愈远，挪用、盗用APEC峰会场馆、索契冬奥会的国家拨款等案件更让俄罗斯在国际上蒙羞。俄罗斯当局不得不对国防部前部长谢尔久科夫，萨哈林州前州长亚历山大·霍罗沙文等高官开刀，解除公职并将他们移送至司法机关处理，以起到“杀一儆百”的震慑作用。

二、俄罗斯反腐法治化的困境

现阶段如何根除腐败，俄罗斯的政治精英及智库有自己独特的见解。俄罗斯总统普京承认腐败已是俄罗斯国家最为严重的问题之一：“在美国，一个百万富翁进行财富积累要用上百年的时间，而在俄罗斯，百万富翁积累财富仅仅需要几年时间，如果不实施违法行为是无法达到这一目的的。”普京认为，“导致腐败的根源不在于好人或者是坏人，而关键在于国家的制度建设”。俄罗斯联邦政府直属的立法和比较法研究所作为普京在反腐问题上的主要“智库”提出：“在追究腐败违法行为者的法律责任的同时，更重要的是消除催生腐败的条件，因此，构建预防性反腐体系才是俄罗斯国家反腐的主要方向。”当前从俄罗斯21世纪以来的反腐表态和行动看，俄罗斯由国家主导的反腐战略正在向法制化目标推进。细心的观察家发现，在制定诸多的法律文献中，有两个修订的法案值得关注。

第一个是，2011年11月26日颁布的《俄罗斯联邦关于修改完善反腐败领域的国家管理部分法案》中提出的“丧失信任”机制。法案颁布后，俄罗斯各级官员均可以“因腐败问题而丧失了总统的信任”被调查。“丧失信任”的对象适用于任何人，包括各州州长、市长、各级政府官员执法和情报部门的人员等。“丧失信任”机制借鉴了商业组织的征信体系，即通过对企业负责人所缴纳的税款以及提供的经营证明的真实性进行核实而形成的相应监督模式与处罚机制。法案的出台对俄罗斯国家公职人员财产申报的真实性提出了更为严格的要求，是财产申报制度事后监督的有力补充，更是国家总统对腐败问题直接管理的法律依据。法案实施后，2013年俄罗斯国内就有195个国家公务人员被免职，2014年对各联邦主体（州、边疆区、共和国等行政单位）财产申报的调查中，又有约200人因“失去信任”被免职。值得关注的是，尽管“丧失信任”机制适用于任何一个俄罗斯公民，但“丧失信任”机制的主导权则在总统及其政权精英的把控之中。数据表明，因“失去信任”而受到腐败调查的人很多，但被免职的官员比例却是相对偏低的。 2014年因贪腐而获罪的5000多人中，只有约200名国家行政官员获罪，2015年前9个月共发现的20353件贪腐案件中，获罪的官员仅有百余名。因此，“丧失信任”机制具有一定的主观性。

另一个是，2015年3月颁布的针对2013年7月第613号反腐令的修订案。其主要内容是，将有财产申报义务的“所有”国企负责人改为“由国家全资持有且由政府直接任命的”国企负责人，较大程度上缩小了企业负责人财产申报的范围。这意味着，即便是由国家参股的俄罗斯石油公司、俄罗斯铁路公司，俄罗斯天然气工业股份公司这样实力雄厚的大公司，由于不属于国家全资持有的大型企业，其负责人也具有不申报财产的权力。

对此，俄罗斯政治技术中心主席谢尔盖·布宁的评论也许可以做出注脚：“今天的俄罗斯在进行反腐时应更为谨慎，因为高层的每一个决定，都有可能会危及到围绕其周围的精英阶层。要知道，这些精英们作为对最高权力效忠的‘自己人’是无法被复制替代的”。因此，“反腐败的每一步都要慎重考虑，否则就会毁了自己的前途和支持率”。这段话恰如其分地说明了俄罗斯当前反腐的特点：由政权精英主导的反腐行动必须同时完成两大目标，“既能保证取得公共效应的同时，还要保护自身精英体系的核心利益不受到伤害”。因此，“俄罗斯大规模的反腐败并不会到来，因为，这样直接会撼动政权周围的精英层”。

俄政府反对派先锋，已故的俄前总理涅姆佐夫早在2012年就对普京的精英层进行了分析，认为他们由“普京的圣彼得堡同乡和曾任克格勃时期的同事们组成”，“他们在普京上台之前还一无所有，但是在普京上台之后成了亿万富翁”。毋庸置疑的是，普京的精英团队的确存在，是帮助普京在国家治理中实现由乱而治的核心力量。其中包括为普京设计出相应的政治体制和“主权民主”理论的总统前办公厅主任，现任总统助理的苏尔科夫；为国家意识形态建设献言献策的原国家紧急情况部部长，现任国防部长绍伊古；为普京治理寡头，整顿经济立下汗马功劳的俄罗斯石油公司负责人伊戈尔·谢钦；曾任交通部副部长，现任职俄罗斯铁路公司的弗拉基米尔·亚库宁和俄罗斯天然气工业股份公司的阿列克谢·米勒，以及联邦政府其他的各部门主要领导。他们既掌握着俄罗斯政治经济的核心权力，也都是普京权力体系中的显耀人物。俄总统普京自担任总统伊始，曾将自己定位为一个技术统治者，自称是国家的CEO或者职业经理人。而这显然离不开忠诚而稳定的高层团队的支持。与此同时，这些政治集团成员的利益诉求也是不可忽视的，这也是维持现存政治格局的最大公约数。正如涅姆佐夫所认为的：“俄罗斯的高层腐败实际上是合法的。”

三、启示

俄罗斯现阶段反腐困境应该从理论和现实两个层面加以解读。从理论上讲，独立之初，在西方的国家治理理念下，因奉行私有制为基础的资本主义制度使俄罗斯陷入治理的“怪圈”：一方面，政府在现代市场经济和社会管理方面的作用日渐式微，造成市场与社会秩序的失范；另一方面，权力的“含金量”却并未因此减少。官员与商人的特殊联姻，社会分配天平的人为倾斜，市场调节机制的严重曲扭，给俄罗斯国家治理带来困境；反腐运行机制和监督机制本身所具有的滞后性，更无法跟得上俄罗斯本身的社会大流动、公民身份大改变、积聚财富手段多样化的步伐。

俄罗斯反腐还与俄罗斯逐渐形成的保守主义治理策略有关。在保守主义的治理理念下，俄罗斯的政治发展进程既要反对用激进手段推进社会变革，也反对极端的自由主义方式治理国家，保持政治秩序与政策的稳定性是俄罗斯保守主义治理的必然内容。当前，俄罗斯国家要完成国家复兴的伟大任务，需要更多的支持者和战略家。俄罗斯实施的反腐决策或有可能直接影响到现有的政治格局和各派的切身利益，不得不慎之又慎。

从反腐战略的目标看，俄罗斯要在全社会构建贪腐分子“不敢腐、不能腐、不想腐”的腐败预防体系的难度则更大。据统计，有53%的俄罗斯人承认曾经为解决自己的问题而贿赂过别人。尽管人们承认，小的贿赂行为在本质上就是腐败，如送给医生和教育工作者的小礼品等，但49%的人又同时承认，他们都有过类似的贿赂行为。可见，贪腐现象已经深入俄罗斯社会的肌理，甚至成为普通民众的生活方式和社会价值观，是俄罗斯的“社会病”。因此，仅仅从法律手段来反腐是远远不够的，还需要从社会理想和价值追求层面加以配合。正如中国共产党提出的，“干部的党性修养、思想觉悟、道德水平建设”是党员和干部需要终生努力的目标。俄罗斯法治化反腐困境说明，从“源头”上遏制腐败，就要从统治阶级集团所赖以存在的社会经济基础上遏制产生腐败的土壤，普京的执政团队与中共的执政团队的本质区别就在这里。习近平总书记指出：“全党同志特别是各级领导干部都要牢记党章中的规定：党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。如果有了自己的私利，那就什么事情都能干出来。党内不能存在形形色色的政治利益集团，也不能存在党内同党外相互勾结、权钱交易的政治利益集团。”反腐败不仅仅是一项简单的法治问题，而是涉及到社会发展道路和理想追求这一根本问题，需要铲除产生腐败的社会经济土壤，彻底改造国民灵魂，从思想上消除腐败分子进行贪腐的思想动机的巨大工程、长远工程。