◎李绍文

基于后续水源保障的引汉济渭工程建设与管理的复杂性与对策探析

◎李绍文

1　工程背景

1.1工程概况

引汉济渭工程是联通汉江、渭河两大水系，统筹关中、陕南、陕北三大区域，保障陕西经济社会发展和生态环境安全，具有全局性、基础性、公益性、战略性意义的水资源优化配置工程、城镇供水工程和水生态环境修复保护工程。根据国家相关批复，引汉济渭工程2025年调水规模为10亿m3，2030年在南水北调中线后续水源工程建成的前提下增加调水规模至15亿m3。鉴于国家实施南水北调中线后续水源工程建设的时机存在较大不确定性，为避免引汉济渭工程2030年15亿m3调水规模落空，影响工程正常发挥效益，陕西有关部门正着手规划，积极寻求保障引汉济渭调水水源的技术方案，目前较为可行的方案是引嘉（嘉陵江）入汉（汉江）。实施引嘉入汉济渭工程，可有效补充引汉济渭工程可调水量、确保实现15亿m3最终调水目标，同时可缓解汉江平川段季节性缺水问题，对保证南水北调中线工程水源也有积极作用。

为实现15亿m3最终调水目标，基于后续水源保障的引汉济渭工程主要由调水工程、输配水工程和后续水源工程三大部分组成。目前已批准正在实施的调水工程包括“两库、两电、两站、一洞两段”，“两库”即最大坝高68m、总库容2.29亿m3的汉江干流黄金峡水库和最大坝高145m、总库容7.1亿m3的汉江支流子午河三河口水库；“两站”“两电”指两座水库坝后泵站和电站；“一洞两段”指总长98.3km的输水隧洞，由黄金峡水利枢纽至三河口水利枢纽段（黄三段）和穿越秦岭主脊段（越岭段）两段组成；工程采取“一次建设、分期配水”的建设方案实施。输配水工程是指受水区输配水管网干线工程，分布于渭河两岸，包括黄池沟配水枢纽和渭河南干线、过渭干线、渭北东干线、渭北西干线等4条干线，线路总长330.77km。后续水源工程是指替代国家对引汉济渭工程调水规模的设定条件，适当改善工程调水过程，保障2030年实现调水15亿m3而实施的省内嘉陵江汉江连通补水工程（引嘉入汉济渭），该工程由低坝引水枢纽和引水隧洞组成，引水线路全长31.5km，年平均向汉江上游补水10亿m3左右。

1.2水资源配置方案

引汉济渭工程直接供水对象包括西安、咸阳、渭南、杨凌4个重点城市，西咸新区的沣西、沣东、秦汉、空港、泾河5个新城，兴平、武功、三原、周至、户县、长安、临潼、高陵、阎良、富平、华县11个中小城市，以及西安泾渭工业园区和渭北工业区，受益人口1411万人。

根据引汉济渭输配水干线工程总体规划成果，引汉济渭工程2025年从汉江干流和支流子午河年调水量10亿m3，其中城市生活占30%、生产占到70%；2030年调水规模达到15亿m3，其中城市生活占24%、生产占到75.5%、城市河道外生态配水占0.5%。扣除输水损失后，各城市和工业区水量配置方案如下（表1—1）。

表1—1　　规划水平年引汉济渭水量配置方案　　单位：m3

2　引汉济渭工程特点和复杂性分析

2.1工程特点

与其他水利工程项目相比较，引汉济渭工程具有跨流域、跨地区、涉及范围广、距离长、难度高、投资大、周期长、利益群体多等特点。从公共管理的角度看，基于后续水源保障的引汉济渭工程在规划、建设和运行管理等多个阶段还具有如下特点。

（1）陕西境内的汉江和嘉陵江流域水量丰富、水质良好，在满足当地经济社会发展和国家南水北调中线调水需要的情况下，适量调水对下游和调水区无制约性影响，且调水区在本省境内，调水区、受水区之间的问题相对易于协调解决。

（2）嘉陵江与汉江、汉江与渭河都仅一岭之隔，通过比选大量调水线路，优选了隧洞自流输水方案，节约能源，占地少，工程建设对环境影响可降到最低程度。

（3）引汉济渭工程调水入关中后，可为关中地区水资源统一调度和管理提供更大的调控空间，有利于全面协调陕西渭河流域河道内外、中下游、三生（生活、生产、生态）之间的用水关系，为供水安全、能源安全、粮食安全和生态安全提供水资源保障，生态与社会效益更加突出。

（4）实现长江最大支流汉江与黄河最大支流渭河，以及长江最长支流汉江与流域面积最大支流嘉陵江的连通，使南水北调中线工程和引汉济渭工程同源互保的关系更加牢固，对提高陕南关中乃至整个区域的水资源调控水平、增强抗御水旱灾害能力、加快构建区域现代化生态水网，支撑经济社会可持续发展都将具有重要意义。

（5）依托陕南秀美风光和西汉高速便利条件，打造黄金峡和三河口两个国家级水利风景区，带动陕南生态旅游发展。

（6）通过对黄河干流的“下补上取”、水权置换可为陕北地区增加5亿m3左右从黄河干流的取水指标，有力支撑陕北能源化工基地和城镇化建设。

2.2工程建设与管理的复杂性

（1）工程建设的复杂性

一是基于后续水源保障的引汉济渭工程点多、线长、面广，需要连通长江、黄河最主要的三条河流，涉及陕南关中6个重点城市、15个中小城市、2个工业园区和1个国家级新区，调（补）水工程控制性建筑物多、等级高，输配水线路与大量河、沟、渠、公路、铁路相交，工程保护、安全管理及水事纠纷处理复杂，建设与管理任务十分艰巨。

二是工程施工存在水电站、大流量高扬程泵站、调蓄水库和深埋超长隧洞相结合以及建成后多水源联合调度等复杂技术问题，多项世界级技术难题需联合攻关研究，同时工程穿越秦岭多个国家级自然保护区，生态环境保护责任重大。

（2）工程管理的复杂性

一是工程运行管理涉及嘉陵江上游防洪调度、汉江上游水库群联合调度、黄金峡与三河口水库联合调度、输水干线调度以及渭河流域的统一调度，需要综合考虑防洪、供水、发电、航运以及生态等多个方面因素，既要满足国家南水北调中线一期工程和下游用水需要，又要服从长江委、黄会的水资源及防洪统一调度管理，最终还须满足向关中供水的要求，工程行政协调难度较大、运行调度任务艰巨。

二是在工程建设与管理方面涉及水利、环保以及国有资产管理等多个行政主管部门和领域，在长江与黄河流域的防洪调度、相关工程与河道管理、区域水资源配置、供水与工程沿线水环境、水生态保护与治理以及国有资产管理等多个方面，以及省地之间、地方之间、地方与部门之间、调水区与受水区之间、建设方与当地群众（移民）之间多个层次都需要统筹协调。既要确保构建产权明晰、运转顺畅的工程管理体制，又要兼顾各方的既得利益。任何因素或环节的处理失当，都有可能影响到工程的建设及运行管理。

三是工程的实施不可避免地对调水区的经济社会发展和生态环境产生不同程度的影响，尤其是长期承担水源地保护、涵养责任后，如何维护库区稳定，实现不同区域的公平和可持续发展，在给予相关政策扶持、妥善的工程措施以及经济补偿等方面还有很多挑战的工作要做，其实施过程也较为复杂。

四是后续水源工程的补水过程是将嘉陵江水直接补充到汉江上游河道里，无专用输水管道和受水区，直接用水户难以明晰，供水效益无法直接体现。生态用水等公益性资产耗费与市场化运作，以及如何确定政府公共管理与市场机制配置的边界和工程成本收益分摊的方式也是一个十分复杂的问题。

（3）水量调度和水价制定的复杂性

一是调水区与受水区分属长江流域和黄河流域，调水区与受水区的丰枯组合以及受水区年度需水预测的不确定性，都会在很大程度上加剧引汉济渭工程供给与需求的波动，难以形成稳定的市场供给与需求关系，给工程的运行管理和市场化运作带来较大困难，同时下游的利益诉求对调水量及过程的确定也将产生重要影响。

二是受水区各市县区不同的战略位置、水资源禀赋、市场化融资潜力和市场发育程度，以及水价承受能力，在配套工程建设、供水协议签订、地下水压采等方面，扩大了水资源行政配置和市场配置依存度的差异，加剧了水资源调度的复杂程度。

三是水价政策制定及其实施较为复杂，若采用全成本水价定价方式，则会进一步拉大调水工程水价与当地水价的差距，增加受水区的用水负担，增加工程如期达效的风险；若采用运行还贷的水价定价方式，则增加了固定资产更新改造的风险，若采用运行的水价定价方式，则增加了如期偿还银行贷款的风险，同时需要一系列的财政和税收政策予以扶持，因此在水价政策制定及实施过程中，工程管理主体与用水主体在水价测算的依据、原则、方法以及考虑的因素等的分歧可能广泛存在，工作协调难度相对较大。

四是引汉济渭工程调水进入关中供水网络后，原有水源的供水区域、供水规则需要调整，从而引起利益调整，形成新的用水格局，对原利益相关者会产生影响。由于外调水与当地水客观存在较大的成本差异，若不能统一配置或利益调整不当，就可能受到原利益相关者的抵制，存在外调水被大量闲置或弃用的风险。

2.3经验分析

通过对国内外一些具有代表性的跨流域调水工程建设与运行管理现状分析，总结出适用于我国的跨流域调水工程建设与运行的一些成功经验：

（1）跨流域调水工程都是由政府主导和组织建设的，并广泛运用政府宏观调控和市场机制配置双重管理手段，实行建管统一、多元筹资、准市场化运作的体制。

（2）跨流域调水工程建设期准市场化运作机制的核心，是在政府专门机构的监管和指导下，按照市场经济体制要求，赋予项目法人行使市场行为的权力和责任，使其通过建立有效的工作体制和制度，形成从市场组织工程所需资源的能力。

（3）立法是跨流域调水工程顺利建设与良性运行的保障。通过立法，一方面明确工程所在地各级政府责任，加强政府在跨流域调水中的作用，有利于水质和工程设施的保护；另一方面促进水价改革和水权交易，保障整个国家或地区的用水安全。

（4）跨流域调水工程大多实行统一联合运行调度或者统一调度分级负责。在统一调度机制下，制定科学合理的年度调水计划和应急调水方案。

（5）跨流调水工程具有一定垄断性，但需要承担更多的社会及公益性责任。工程运行管理可以做到产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学，但难以成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场竞争主体。

（6）建立合理的水价形成机制和顺畅的协调协商机制，重视配套工程和运营管理设施与主体工程同步建设，运用现代化信息技术实施管理，是实现工程良性运行的重要保证。

综合上述，在工程规划设计、建设实施及运行管理各阶段明确界定政府、项目法人、调水区和受益者的权利和义务，在行政上、技术上、经济上、法律上妥善处理好诸多关系，对实现引汉济渭工程良性运行，充分发挥工程效益是至关重要的。

3　主要对策和几点建议

3.1主要对策

按照“政府主导、分级监管、多元筹资、统一调度、准市场运作、用水户参与”的总体思路，充分考虑引汉济渭工程的复杂性，并从工程特点出发，注重发挥市场机制作用，注重运用经济手段和法律手段，注重用改革办法解决影响项目建设与管理的体制性障碍，依靠体制机制创新，建立起符合陕西实情的工程建设管理体制和长效机制，以保障工程建设顺利推进和工程建成后良性运行。

（1）构建以政府为主导，以项目法人对工程建设与运行管理全过程负责，多个层级部门协调合作与公众参与的综合管理模式。政府主导作用主要体现在制定工程的重大方针、政策、措施以及处理协调其他重大问题，主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，重点是强化工程统一管理机构的权威作用，确保政令畅通。项目法人责任制是建设管理体制的核心，项目法人对工程的筹资、建设、运营管理、还本付息和资产的保值增值等全过程负责，并承担投资风险；项目法人实行准市场化运作，在政府合理补偿公益性耗费的情况下，确保工程的良性运行和公益性任务的实现。

（2）从宏观、公益、全局和战略层面，强化政府的公共管理职责，突出省级水行政主管部门在水资源配置与水量调度等方面的地位和作用，并以此为前提理顺工程建设管理机构与不同层级、不同范围管理机构和部门的关系，理顺资源管理与资产管理以及工程多目标管理之间的关系，明确相关出资人的责、权、利关系。同时，以资源管理为核心，优化整合存量资产与增量资产，统筹考虑引汉济渭与其他水利工程、调蓄水库、自来水厂、灌区等工程的调度运用，统筹考虑外调水与当地水、地表水与地下水、农业用水与城市用水、河道外用水与河道内用水的关系，正确处理供水与需水、开源与节流、用水与防污之间的关系，处理好流域机构、各有关部门和地区在水量调度中的关系。

（3）加强需水管理，将节水纳入受水区经济社会发展规划，制定相应的政策和目标责任，强化水资源的有效监控管理，提高水资源的利用效率。抓紧研究制定合理、可操作性强的水量调度方案和应急调度预案，严格实行水量统一管理和调度，统筹调配外调水与当地水，明确引汉济渭工程水价的制定原则，实行容量水价与计量水价相结合的两部制水价，建立规范的生态补偿机制、水价形成机制、用水户保障机制和目标考核机制，以水资源的优化配置支撑区域协调发展。

（4）综合运用政府宏观调控和市场机制配置的双重管理手段，既要通过建章立制接受各相关职能部门的管理和监督，又要积极引入市场化机制。通过利用或构建地方政府融资平台开展多元化融资，采用项目委托、代建和招标等方式吸纳专业化的社会资源进行工程建设和管理，并在运营层面充分发挥市场配置资源的作用。在配套工程建设与管理、工程沿线相关地区水资源开发等方面可积极探索引入BOT和PPP等特许经营项目的融资模式，同时通过多种经营、用水权益转换和交易等进一步提高水资源的使用价值，在确保工程良性运行前提下力争实现综合效益最大化。

（5）梳理引汉济渭工程多层次利益相关者及其合理诉求，构建相关地区、相关职能部门以及其他相关利益群体的对话、协商与合作平台。吸纳更多利益相关者和社会公众参与工程建设与运行管理，不断提高民主决策、科学决策和公众参与水平，形成健康有序的协调管理工作机制和利益相关方参与机制。

3.2几点建议

一是在已有工作机制的基础上，深化基于后续水源保障的引汉济渭工程管理体制专题研究工作，并整合现有机构，成立协调统一高效的全省调水管理机构。

二是高度重视引汉济渭工程输配水管网“最后一公里”问题，既受水区各县市的配套水厂和配水管网及改造工程，能否与主体工程同步规划、同步建设直接关系汉江水能否顺利流入关中千家万户和发挥工程效益。

三是引汉济渭后续水源建设关系陕西未来经济社会可持续发展大局，应加快推进引汉济渭后续水源建设的前期准备工作，并争取纳入国家相关规划中。

四是抓紧开展相关保障措施的研究，启动引汉济渭工程立法工作，争取尽早发布实施。

五是结合陕南生态旅游开发和引汉济渭工程水文化建设，及早开展引汉济渭水利风景区规划研究和建设工作。

六是引入市场机制加快汉江黄金峡以上河段支流和秦岭北麓沿线拦蓄水库建设，实现陕南保水、关中留水目标的同时，进一步提高引汉济渭工程的调蓄能力。

4　结语

引汉济渭工程是陕西针对关中地区严重缺水和由此引发的生态环境问题提出的一项省内跨流域调水工程。本文从引汉济渭工程特点及复杂性出发，借鉴国内外相关跨流域调水工程的经验和教训，分析指出了只有强化政府公共管理职责，构建工程统一高效的政府专门管理机构，完善工程建设管理体制与运行机制、水价形成机制和法律保障体系，落实项目法人责任，才能统筹各方利益，加快工程顺利建设，保证发挥工程的社会效益、经济效益，促进全省水资源优化配置和水权交易，推动陕西实现区域协调和可持续发展，实现“富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西”。陕西水利

［1］金旸徐岩王彤彤南水北调中线水资源调度复杂性对策研究［J］.《中国水利》，2013 （20）:4-8

［2］崔荃 南水北调西线第一期工程管理体制探讨［J］.《中国水利》，2013（20）

（责任编辑：王剑）

◆作者系陕西省引汉济渭办公室综合处副处长、高级工程师。